El Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (Icefi) presentó a la Comisión de Economía y Comercio Exterior del Congreso de la República su evaluación sobre los problemas que enfrenta el sistema actual de devolución del crédito fiscal del IVA a los exportadores, proponiendo algunos cambios y recomendando la revisión integral y completa de este proceso con el fin de simplificar su gestión, garantizando la transparencia y evitando espacios para la corrupción y la defraudación tributaria.

El Icefi, atendiendo a una invitación de la Comisión de Economía y Comercio Exterior del Congreso de la República, ha enviado su análisis y recomendaciones para resolver el añejo problema de la devolución del crédito fiscal del IVA a los exportadores. Al 31 de diciembre de 2017, la devolución del crédito fiscal registró una presa pendiente de atender por Q3,880.1 millones, equivalentes al 0.7% del PIB y 13.6% del IVA pagado. La evaluación realizada por Icefi —publicada en la Nota de Coyuntura número 01-2018—, identifica cuatro problemas que dificultan la devolución y que han ocasionado una significativa cantidad de casos pendientes de devolver.   

1. El insuficiente monto asignado para la devolución. Durante el período 1997-2017, las autoridades fiscales y monetarias dejaron de provisionar Q5,246.4 millones que absorberían en su totalidad los saldos pendientes de pago. La no provisión de estos recursos ha generado la ilusión de una mayor recaudación y capacidad de gasto.
2. La complejidad legal.  Los mecanismos establecidos en la Ley actual, implican la solicitud por medio de la selección de uno de tres regímenes existentes, o de dos sistemas de retención y autoacreditamiento para concretar la devolución, lo que provoca una excesiva complejidad para los contribuyentes y para la propia Superintendencia de Administración Tributaria (SAT). Desde 1992, la devolución del crédito ha sido modificada con siete reformas legales, las que han promovido procedimientos en beneficio de grupos particulares.
3. La existencia de solicitudes fraudulentas. Desde hace varios años, la SAT ha presentado denuncias penales contra empresas que, con prácticas dolosas, han solicitado la devolución de crédito fiscal del IVA. En la actualidad, la SAT todavía no cuenta con la tecnología informática apropiada y procedimental necesaria para fortalecer sus controles, por lo que el proceso, además de largo, es mucho más lento y está plagado de riesgos para los auditores.
4. Las limitaciones operativas de la SAT. En la actualidad, la SAT solo dispone de 93 empleados para atender el proceso de devolución del crédito fiscal del IVA.  Asimismo, no son públicos los procedimientos establecidos para el efecto, lo que podría provocar discrecionalidad en la atención de las solicitudes.

A partir de este análisis, el Instituto advierte que no existe una solución inmediata o sencilla para estos problemas, y reitera que una reforma legal como la de establecer una tasa cero del IVA para los exportadores, produciría serios efectos sobre la cadena de comercialización del IVA, abriendo espacios para la defraudación fiscal y trasladando el problema a los proveedores de los insumos o servicios que utilizan los exportadores, multiplicando así el número de casos por resolver,  al aumentar el número de agentes económicos con el problema de crédito fiscal a su favor.

Atendiendo lo expuesto anteriormente, el Icefi ha planteado las siguientes propuestas:

1. Para atender el insuficiente monto asignado para la devolución del crédito fiscal del IVA. Reformar el Decreto 27-92 estableciendo una regla clara e ineludible para que las autoridades fiscales y monetarias provisionen un monto adecuado a las estimaciones de devolución del crédito fiscal. Este monto deberá estar establecido en el Convenio de Metas de Recaudación de la SAT, en el que también se deberá incluir el compromiso de la SAT de atender todas las solicitudes pendientes.  En el corto plazo, y para resolver en forma definitiva el problema, el Ministerio de Finanzas Públicas deberá asignar los fondos y crear un calendario emergente para la devolución de todos los saldos pendientes.
2. Para lograr la mayor simplicidad posible en la devolución del crédito fiscal. Dejar normado únicamente el procedimiento original, contenido en el Decreto 27-92, y el sistema de retenciones para los proveedores que no se encuentren registrados en la SAT.   Un método alternativo que puede ser evaluado es la eliminación del proceso de devolución y su substitución definitiva por un método de retenciones directas, sin exclusiones, eliminando la posibilidad de las solicitudes fraudulentas.
3. Para combatir la existencia de solicitudes de devolución de crédito fiscal fraudulentas: Exigir a la SAT que, en un plazo definitivo, concluya con los procesos de Cuenta Corriente Tributaria y Facturación Electrónica, con el fin de contar con mecanismos que permiten verificar la pertinencia del proceso de devolución.  La SAT deberá establecer que únicamente podrán ser atendidas aquellas solicitudes en donde los exportadores y sus proveedores atiendan todo su proceso de ventas y compras utilizando facturas electrónicas.   
4. Para atender las limitaciones de la SAT:   Requerir a la SAT el diseño, publicación e implementación de un plan que permita, a lo largo de 2018, concluir con todas las auditorías pendientes de realizar.  Para el efecto, se recomienda incrementar el número de auditores disponibles en la Gerencia de Medianos Contribuyentes utilizando el personal más experimentado de otras gerencias, y que hoy están destinados al programa de Presencias Masivas.  

Finalmente, el Instituto comprende la complejidad del sistema de devolución del crédito fiscal del IVA a los exportadores, así como la urgencia de mejora integral en su gestión, por lo que sugiere a la Comisión de Economía y Comercio Exterior liderar un espacio técnico, con un plazo definido, en el que se pueda lograr un consenso sobre los cuatro problemas identificados. En este espacio deben participar el Ministerio de Finanzas Públicas, ente rector de la política fiscal; la Superintendencia de Administración Tributaria por la experiencia operativa pertinente para garantizar que el proceso se base en elementos modernos e integrales de la gestión tributaria; la Superintendencia de Bancos para que, conforme a su ámbito legal, pueda dar apoyo a la SAT en lo relacionado al acceso a información bancaria con fines tributarios; el Banco de Guatemala como entidad responsable del manejo de la cuenta para la devolución del crédito fiscal;  técnicos del sector privado que aporten recomendaciones operativas basadas en la realidad y la práctica del negocio exportador y que sean representativos de pequeños, medianos y grandes exportadores; y otras entidades con experiencia y conocimiento de la gestión tributaria. El Icefi recomienda invitar y dar cuentas de este proceso de reforma a la sociedad civil, garantizando la transparencia y comunicación de los resultados.

Guatemala, Centroamérica, 9 de mayo de 2018