La revisión realizada por el Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (Icefi) al Proyecto de presupuesto general del Estado para el ejercicio fiscal 2020 de Nicaragua, permite concluir que este proyecto constituye un programa de ajuste fiscal dirigido a evitar el crecimiento de la deuda por medio de un incremento técnicamente poco válido de los ingresos tributarios y una reducción sustantiva del gasto público que afectará más el menoscabado bienestar de los nicaragüenses. El Instituto lamenta que la situación política prevaleciente impida una discusión social abierta e integral sobre la política fiscal y su rol como herramienta para el desarrollo y la consolidación democrática. 

El pasado 15 de octubre, el Gobierno de Nicaragua presentó a la Asamblea Nacional su presupuesto de ingresos y gastos del Estado para el período fiscal 2020, en medio de un ambiente de incertidumbre por la crisis política que atraviesa esta nación centroamericana desde abril de 2018, y de una carencia de información oportuna y confiable que permita realizar un análisis más profundo sobre el desempeño económico, social y fiscal de este país.   De acuerdo al proyecto de presupuesto, la actividad económica reportará una contracción del 3.5% en 2019, luego de la pérdida de 3.8% reportada en 2018 y como paso previo a una recuperación del 0.5% que se espera en 2020.   Dichos valores no convergen con las estimaciones de organismos internacionales especializados (Banco Mundial, Cepal y Fondo Monetario Internacional) que coinciden en estimar para 2019 una caída del 5.0%. Para 2020, el Banco Mundial, al igual que las autoridades del país, proyecta una ligera recuperación con un crecimiento esperado del 1.1%, mientras el FMI estima una contracción económica del 0.2%.

El presupuesto de ingresos para 2020 alcanza ₡95,143.0 millones, 0.2% por encima del valor que Icefi estima como cierre para el período 2019 y en 4.3% al presupuesto aprobado para el ejercicio fiscal 2019.  Del total considerado en el presupuesto, únicamente ₡79,199.0 millones (83.2% del total) procederán de recursos propios del Estado, un 14.8% provendrá de endeudamiento y las donaciones representarán el restante 2.0%.  Del total de los ingresos propios, los ingresos tributarios representarán el 92.9% del total.

La recaudación esperada para 2020 alcanza ₡73,548.6 millones, equivalente al 17.2% del PIB, y es superior en 8.2% al valor estimado por Icefi para el cierre del ejercicio 2019 —calculado a partir de la información disponible y tomando en cuenta los resultados de la reforma tributaria en el entorno económico actual de Nicaragua—, y representa una variación del 15.3% del monto de ingresos tributarios considerado en el presupuesto para 2019, aunque dicho monto no incluía la recaudación adicional como resultado de la vigencia de la reforma tributaria del presente año.  

A criterio del Instituto, la recaudación de impuestos para 2020 está sobreestimada, debido a que el cálculo del Ministerio de Hacienda parte de una estimación de cierre para 2019, en la que considera que los ingresos tributarios alcanzarán 17.5% del PIB, después de haber registrado una recaudación de 15.6% del PIB en 2018. Tomando en cuenta el contexto económico y político, es técnicamente imposible el aumento de la recaudación cercano al 2.0% del PIB, aun cuando se haya implementado una reforma y una amnistía tributaria.  Según estimaciones del Icefi la recaudación de impuestos en 2019 equivaldrá al 16.2% del PIB, muy por debajo de la proyección oficial.

Por su parte, el proyecto de presupuesto de egresos contempla ₡14,241.4 millones para atender las amortizaciones de la deuda, equivalente al 15.0% del total del presupuesto, por lo que el monto total destinado al gasto público asciende a ₡80,901.6 millones, equivalente al 18.9% del PIB, por debajo del 19.1% estimado en el presupuesto aprobado para 2019 y del 19.2% estimado por Icefi para el cierre del presente ejercicio.  El principal mecanismo de ajuste por el lado del gasto se encuentra en los gastos de capital que representan el 4.0% del PIB en el proyecto de presupuesto para 2020, luego de estimarse en 4.7% para 2019 y haber presentado el 5.2% en la ejecución fiscal de 2018.

Conforme el proyecto de presupuesto los gastos de consumo o funcionamiento continuarán representando el 9.6% del PIB, similar a lo estimado por Icefi para el presente año, mientras que los intereses de la deuda parecen estar ligeramente subestimados al programarse solo 1.0% del PIB, por debajo del 1.1% estimado para el cierre del presente año. En sentido contrario, el presupuesto contempla la asignación de 4.1% del PIB para transferencias corrientes, por encima del 3.7% estimado por Icefi para el 2019, incluyéndose en esta variación un incremento de los recursos destinados al Instituto Nicaragüense de Seguridad Social –INSS-, hasta alcanzar ₡1,812.6 millones en 2020, muy por encima de los ₡250.6 millones asignados en 2019.    Es importante recordar que el aumento a las cuotas contributivas al INSS a los trabajadores dio inicio a la actual crisis política del país, por lo que este aumento en las transferencias del Gobierno Central a dicha entidad son una respuesta política para tratar de evitar una profundización del conflicto en esta nación centroamericana, tratando al mismo de tiempo de garantizar la sostenibilidad financiera de dicha entidad.

A nivel de entidades, el presupuesto contempla algunos cambios en su estructura, al reportar incrementos en el peso relativo de la asignación para 2020 respecto de la considerada en 2019.   Para la atención del servicio de la deuda se estima que los recursos a utilizar pasarán del 18.7% en 2019 al 20.2% del total en 2020; para el Ministerio de Salud se contempla un aumento en la importancia dentro del presupuesto del 15.4% al 16.8%; para el Ministerio de Transporte e Infraestructura del 5.9% al 6.0%, y para la Policía Nacional se produce un incremento en la importancia del 3.9% al 4.0% del total presupuestado.  En sentido contrario, se reduce la importancia relativa de las disponibilidades programadas para las asignaciones y subvenciones que disminuyen del 24.1% al 22.2% del total presupuestado; al Ministerio de Educación del 15.6% al 15.3% del total; la Corte Suprema de Justicia del 3.0% al 2.8%, y del Ministerio de Economía Familiar que se reduce del 1.4% al 1.2% del total. A criterio del Icefi, estos ajustes deteriorarán más el bienestar de la población nicaragüense y limitarán las posibilidades de mejorar la actividad económica en el corto y mediano plazos.

La combinación del incremento estimado de los ingresos —advirtiendo nuevamente su sobreestimación— y la disminución de los gastos, produce una reducción del déficit fiscal, el cual se estima del 0.4% sin considerar las donaciones y con un pequeño superávit del 0.04% del PIB si se incorporan las mismas. Con estos resultados, el nivel de deuda pública del Gobierno Central se reduciría en 2020, al pasar de 40.1% del PIB en 2019 (estimación de cierre) a 39.3%.  Es importante recordar que estos valores no incluyen la deuda del resto del sector público cuyos resultados no son fáciles de analizar por la falta de información, y tampoco incorporan los potenciales pasivos contingentes adquiridos por el Estado, tal es el caso de la deuda de Albanisa, que aunque aparentan ser del sector privado, en la realidad ante cualquier contingencia tendrían que ser absorbidas por el sector público.

Lo descrito en párrafos anteriores, claramente identifica que el Gobierno de Nicaragua ha emprendido un plan de ajuste a las finanzas públicas, que se manifiesta en una contracción del gasto público y una elevación de los ingresos públicos, con el propósito de controlar el déficit fiscal y el crecimiento de la deuda. Sin embargo, la reducción, en términos reales, del presupuesto público se está traduciendo en menos recursos para la inversión pública y la producción de bienes y servicios destinados a garantizar el bienestar de los nicaragüenses, alejando a este país del alcance de los Objetivos de Desarrollo Sostenible. Infortunadamente, la situación política prevaleciente impide una discusión social abierta y responsable sobre la política fiscal y su rol como herramienta para el desarrollo y la consolidación democrática. 

Ciudad de Guatemala, Centroamérica, octubre de 2019