Este estudio analiza la deuda pública contratada con acreedores privados, un área de la política fiscal caracterizada por la opacidad y la escasez de datos. La introducción explora aspectos teóricos y conceptuales, como la forma en que la teoría de las finanzas corporativas puede o no aplicarse al proceso de toma de decisiones en la esfera pública. Revisa además el marco de las instituciones financieras internacionales (IFI) para la administración de la deuda pública.

Luego de esta revisión de los marcos teóricos y de la institucionalidad internacional, el Icefi estudia los casos de Guatemala y El Salvador. Como primer hallazgo, el Instituto destaca que la deuda pública en manos privadas, entendida como los compromisos financieros que los gobiernos adquieren con acreedores del sector privado, principalmente bancos, demostró que puede ser extremadamente opaca. Esto porque las autoridades de El Salvador se negaron a proporcionar datos detallados de su deuda pública en manos privadas, violentando, además de su propia ley de acceso a la información pública, los estándares y principios internacionales de transparencia fiscal. En contraste, las autoridades del Ministerio de Finanzas Públicas (Minfin) de Guatemala sí proveyeron los datos desagregados que el Icefi solicitó.

Con base en esta información y datos de El Salvador en fuentes secundarias, el Instituto encontró que la tendencia del peso del saldo de la deuda pública en manos privadas es creciente. Los datos proporcionados por el Minfin guatemalteco confirman además que la deuda pública en manos privadas es financieramente más costosa, ya que las tasas de interés efectivamente son mucho mayores que las de los préstamos contratados con las IFI. El estudio muestra que estas tasas de interés más altas, también significan que la deuda pública en manos privadas es más riesgosa que la contratada con otros acreedores, y que, además, esas tasas de interés son mucho más volátiles ante presiones inflacionarias o acciones políticas en los mercados mayoritarios.

El estudio detalla los rubros del gasto público de Guatemala financiados con la deuda pública contratada con acreedores privados, e intenta identificar y entender sus impactos económicos y sociales. Los datos revelan que el principal destino de la deuda pública en manos privados es el pago de capital, intereses y otros costos de la misma deuda pública, incrementando el riesgo del denominado efecto de la «bola de nieve». Le siguen en importancia la inversión pública en infraestructura y la atención de emergencias por eventos climáticos. Además, al analizar la estructura por fuente de financiamiento de las principales funciones del gasto público, los datos muestran que, aunque la deuda pública no es la principal fuente de financiamiento del gasto social, los bonos del Tesoro, colocados principalmente en bancos privados, nacionales y extranjeros, y no los préstamos externos contratados con las IFI, constituyen la mayoría de la deuda pública que financia el gasto social.

Para ilustrar el alto costo social de la preferencia por la deuda pública en manos privadas, el Icefi calculó su efecto marginal sobre el gasto público. El Icefi consideró el caso hipotético en que Guatemala hubiese contratado durante el período 2011-2021 sólo préstamos externos con las IFI, para calcular el ahorro en gasto público que se hubiese obtenido al haber pagado intereses a tasas más bajas. Este ejercicio técnico reveló que, si Guatemala hubiese contratado solo préstamos externos con las IFI, en lugar de colocar bonos del Tesoro en manos privadas, tales como la banca privada, nacional e internacional, habría logrado ahorros cuantiosos, que hubiese podido destinarse a rubros prioritarios, como la inversión pública en niñez y adolescencia, o en mujeres y la lucha por la igualdad de género. Debido a la carencia de datos, el Icefi no pudo replicar este ejercicio para el caso salvadoreño con el mismo rigor técnico. No obstante, aplicando el supuesto de que las tasas de interés de los préstamos que El Salvador ha contratado con las IFI son similares a las de Guatemala, los resultados que se obtienen conducen a conclusiones similares a las del caso guatemalteco.

El estudio exploró el nivel de influencia o control de los acreedores privados del gobierno, ante la preferencia por la deuda pública en manos privadas, pese a su alto costo financiero. Una vez más, las autoridades salvadoreñas se negaron a responder un cuestionario enviado por el Icefi. Las autoridades guatemaltecas por su parte, explicaron que los criterios principales para elegir el tipo de deuda pública a contratar es minimizar el costo financiero, maximizando la disponibilidad de recursos. Para el Instituto, este esquema incrementa peligrosamente la influencia o incluso control de los acreedores privados sobre las decisiones del gobierno, y debido al nivel extremadamente alto de discrecionalidad, incrementa además el peligro y riesgo de corrupción.

El estudio del Icefi plantea varias recomendaciones, especialmente transparentar la deuda pública en manos privadas, con una preocupación especialmente seria en el caso de El Salvador. Recomendó a la sociedad civil organizada de ambos países, profundizar su conocimiento sobre los acreedores actuales de los gobiernos, tomando conciencia que hoy en día no son las IFI y otros organismos internacionales los principales tenedores de la deuda pública, sino los bancos privados, tanto los nacionales como los extranjeros.