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Comunicados

Icefi: el proyecto de presupuesto para 2020 revela la continuidad de la crisis en las finanzas públicas guatemaltecas

     

El primer análisis realizado por el Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (Icefi) al Proyecto de Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado para el Ejercicio Fiscal 2020 presentado por el Organismo Ejecutivo al Congreso de la República el 2 de septiembre de 2019,[1] revela la continuidad de la crisis de las finanzas públicas guatemaltecas, evidenciada en el debilitamiento de la recaudación tributaria y en inconsistencias graves como el estancamiento o incluso reducción de presupuestos para rubros clave del gasto social, en contraste con incrementos para la compra de equipo bélico militar. Por esta razón, el Instituto insta al Congreso a programar sesiones abiertas, transparentes e incluyentes para corregir la propuesta presupuestaria.


 

El análisis del Icefi muestra que el crecimiento en términos nominales del techo presupuestario global propuesto por el Ejecutivo para 2020 es de solamente 4.1% respecto al presupuesto de 2019 vigente al 31 de julio de 2019. Este crecimiento nominal tan modesto se refleja en una caída como porcentaje del producto interno bruto (PIB), ya que el techo presupuestario global pasaría del 14.0% del PIB vigente en 2019 a 13.5% del PIB en 2020.

Una de las causas principales para un presupuesto tan precario es el desplome continuado de la carga tributaria, la principal fuente de financiamiento del gasto público en Guatemala. Las estimaciones del Icefi apuntan a que en 2019 la carga tributaria cerrará en un alarmante 9.7%, mientras que el proyecto de presupuesto para 2020 considera una carga tributaria de 9.9%, equivalente a una recaudación en términos nominales de Q67,009.0 millones. Esta proyección para 2020 incluye recaudación adicional por Q1,500.0 millones producto de acciones administrativas de la Superintendencia de Administración Tributaria (SAT), supuesto que el Icefi califica de dudoso y excesivamente optimista, ya que la crisis institucional que está atravesando la SAT hará muy difícil lograr ingresos adicionales a los que técnicamente se pueden proyectar. El Icefi calcula que al corregir este supuesto optimista, la carga tributaria estimada para 2020 se mantendría en 9.7%, toda vez el deterioro de la SAT no se agudice, no se aprueben privilegios fiscales adicionales (como los propuestos en los planes de gobierno), o no se produzcan pérdidas adicionales de recaudación.

Para el Icefi es alarmante que dentro de la reducción del gasto público como porcentaje del PIB se haya afectado al Ministerio de Educación (Mineduc) y al Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social (MSPAS), instituciones clave para gestionar de manera exitosa la inversión en niñas, niños y adolescentes, la lucha contra la desnutrición infantil, la reducción de la mortalidad materna e infantil y el cumplimiento de los ODS y la Agenda 2030, entre otras. La reducción propuesta para el MSPAS, tanto en términos nominales como porcentaje del PIB, incluye inconsistencias como un incremento de más de Q90.0 millones para el rubro servicios de apoyo[2] para el programa de prevención de la mortalidad de la niñez y la desnutrición crónica, pero reducción para la provisión de servicios como el monitoreo del crecimiento para niñas y niños menores de cinco años. En el caso del Mineduc ―al igual que en el proyecto de presupuesto de 2019―, el Icefi advierte una vez más la inconsistencia grave entre un incremento presupuestario de aproximadamente Q1,000.0 millones acompañado de una reducción de alrededor de 62,600 estudiantes en las metas de cobertura de la educación pública.

Mientras se reducen presupuestos esenciales para educación y salud, se incluye una asignación en la estructura presupuestaria del Ministerio de la Defensa Nacional para la adquisición de equipo militar y de seguridad en la actividad denominada defensa del espacio aéreo, con una cantidad recomendada de Q200.0 millones. El Instituto considera que esta asignación podría estar destinada a la adquisición de aviones militares, con lo cual reitera su postura[3] en cuanto a la inconveniencia e ilegitimidad de priorizar la compra de armas y equipo bélico, en detrimento del gasto social prioritario.

En materia de infraestructura vial, el proyecto de presupuesto propone reducir el techo presupuestario del Ministerio de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda en más de Q1,000.0 millones respecto al presupuesto vigente en 2019, especialmente en la asignación recomendada para el Programa de Desarrollo de la Infraestructura Vial. El Icefi ve con preocupación que, de la mano con este recorte presupuestario, el artículo 104 del proyecto de decreto incluye una lista de proyectos que se financiarían parcialmente con hasta Q6,000.0 millones de deuda pública bonificada y que se pretenden realizar en la modalidad de alianza pública privada, sin necesidad de aprobación del Congreso de la República. Esta propuesta contraviene el artículo 62 del Decreto del Congreso de la República No. 16-2010, Ley de Alianzas para el Desarrollo de Infraestructura Económica, y podría colisionar con los criterios que la Corte de Constitucionalidad ha emitido en cuanto a la inconstitucionalidad de pretender reformar normas de vigencia permanente con disposiciones legales incluidas en el decreto de aprobación del presupuesto, cuya vigencia está limitada a sólo un ejercicio fiscal.

En materia de transparencia fiscal, el proyecto de presupuesto para 2020 vuelve a incorporar algunas disposiciones que se han incluido en años anteriores, complementadas con normas nuevas como un capítulo sobre presupuesto abierto, que propone que las instituciones del Sector Público queden obligadas a realizar acciones para mejorar la calificación del país en términos de transparencia y gobierno abierto, y a cumplir los compromisos asumidos en el cuarto plan de gobierno abierto. Además, el Ministerio de Finanzas Públicas quedaría obligado a: realizar los talleres de presupuesto abierto de manera que las entidades deberán considerar las sugerencias, retroalimentación y procesos documentados en esos eventos para su análisis y determinar la factibilidad de su incorporación en el proyectos de presupuestos futuros; poner a disposición del público portales electrónicos que provean información fiscal; y, a lograr mediante innovación tecnológica mejoras continuas, actualizaciones constantes y oportunas del Sistema Integrado de Administración Financiera.

El Icefi destaca que el proyecto de presupuesto para 2020, al igual que los anteriores, no incorpora medidas que permitan determinar si la producción institucional de bienes y servicios favorece o no la inclusión y la igualdad. Con esta falencia, persiste la dificultad para medir adecuadamente el cumplimiento de los ODS. El Instituto identifica dos razones principales: en el artículo 16 del proyecto de decreto se instruye la construcción y mejora de líneas basales para medir los resultados de los programas presupuestarios, pero no la necesidad de desagregar los indicadores de esas líneas basales por sexo, edad o etnia, lo que impide conocer el sentido y la magnitud de las desigualdades que afectan a las personas; en el artículo 18, se instruye que las entidades responsables de los clasificadores presupuestarios temáticos deben dar seguimiento al gasto público y asegurar que las intervenciones estatales sean pertinentes, sostenibles y efectivas, lo cual resulta limitado, sin la mencionada desagregación por sexo, edad o etnia de los indicadores de la gestión del presupuesto por resultados. El Icefi sostiene que la desagregación adecuada de estos indicadores debe ser la regla general, y no la excepción como ocurre en la actualidad. En este sentido, es necesaria la desagregación adecuada de los indicadores contenidos en los proyectos de presupuesto y en los informes de evaluación cuatrimestral de ejecución física y financiera, entre otros.

El análisis de los indicadores macrofiscales muestran que el proyecto de presupuesto para 2020 considera un déficit fiscal de 2.4% del PIB, similar al del presupuesto vigente de 2019 y ligeramente superior al 2.3% del PIB estimado para el cierre de 2019. Para financiar este déficit fiscal el proyecto de presupuesto considera un incremento del saldo de la deuda pública, que pasaría de un saldo estimado de 24.7% del PIB para 2019, a 25.8% del PIB proyectado para 2020.

El Icefi complementará este primer análisis con un trabajo a detalle y profundidad que publicará en octubre, el cual trasladará, entre otras, a las comisiones de Finanzas Públicas y Moneda (CFPM) y de Economía y Comercio Exterior del Congreso de la República. Asimismo, el Instituto insta a estas comisiones de trabajo a programar sesiones abiertas, transparentes e inclusivas en las que se discutan los aspectos preocupantes del proyecto de presupuesto, y solicita que las recomendaciones de estos ejercicios de ciudadanía sean tomadas en cuenta en el dictamen que la CFPM emitirá previo a su discusión en el Pleno. Para el Icefi el Congreso de la República tiene ahora la responsabilidad corregir la propuesta recibida del Ejecutivo, aprobando un presupuesto técnicamente sustentado que reconozca la prioridad del gasto social para enfrentar los grandes desafíos del Estado como la lucha contra la desnutrición infantil, la mortalidad materna e infantil, la inversión pública en niñez y adolescencia, el cumplimiento de los ODS y la Agenda 2030, entre otras.

 

Guatemala, Centroamérica, 9 de septiembre de 2019




[2] Para una explicación sobre la razón por qué estas asignaciones para servicios de apoyo son causa de preocupación, véase el análisis a partir de la página 19 de la nota de coyuntura del Icefi No. GT 02-2018, titulada Guatemala: elementos de análisis y propuesta del Icefi para fortalecer el Proyecto de Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado para el Ejercicio Fiscal 2019, y disponible en línea en http://www.icefi.org/sites/default/files/nota_coyuntura_pp2019gt.pdf.