El Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales, en asocio con Save The Children International, presentó el día de hoy el estudio «Recomendaciones para aumentar la recaudación de impuestos en Guatemala: a favor de una mayor inversión pública en niñas, niños y adolescentes», en el marco de un espacio de diálogo social que contó con la participación del señor Marco Livio Díaz Reyes, Superintendente de Administración Tributaria, quien ofreció al público la exposición titulada «Facilitación, control y fiscalización: ejes estratégicos para una recaudación sostenida».

Documento adjuntos:

• Comunicado en PDF

La presentación del estudio elaborado por Icefi, inició con el recordatorio de lo establecido en el artículo 51 de la Constitución Política de la República en donde se contempla el compromiso del Estado para proteger la salud física, mental y moral de las niñas, niños y adolescentes (NNA). En ese sentido, conforme un estudio previo realizado por Icefi & Save the Children (2020) se estableció que para que el Estado de Guatemala cumpla con su mandato de protección de las niñas, niños y adolescentes, necesita, entre otras acciones fiscales —que incluyen la mejora de la transparencia y la presupuestación por resultados—, incrementar el gasto y las inversiones públicas para alcanzar, entre 2021 y 2030, las metas de algunos Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) relacionados con las niñas, niños y adolescentes, en particular, el fin de la pobreza (ODS1), hambre cero (ODS2), salud y bienestar (ODS3) y educación de calidad (ODS4). El cumplimiento de estos objetivos requiere incrementar sostenidamente la inversión pública en niñez y adolescencia hasta un 8.0% del PIB adicional en 2030.

Para contar con los recursos suficientes para garantizar el bienestar de todos y cada uno de los niños, niñas y adolescentes de Guatemala, se hace imperativa la ubicación de espacios fiscales. En ese sentido, el estudio explica  las formas diversas de lograr espacios fiscales: por aumento de la recaudación, optimización del gasto como consecuencia de la eliminación sistemática de actos de corrupción,  así como del uso racional del mismo estrictamente en aquellos destinos en que se pueda determinar un aumento del bienestar de la población, y de una mejora en la negociación de la deuda pública, y se concentra en explorar alternativas desde el ámbito tributario, dejando para siguientes investigaciones la profundización en el resto de mecanismos.

El estudio recuerda que Guatemala está entre los Estados con más baja recaudación tributaria: durante el período 2001-2021 la misma apenas alcanzó 10.9% (Gobierno Central), incluso por debajo del 12.4% que implicaría cumplir los Acuerdos de Paz suscritos en 1995. Conforme el World Economic Outlook del Fondo Monetario Internacional, para octubre de 2021, Guatemala se ubica en la posición 186 de 196 países en cuanto al tamaño de su carga tributaria, lo que deriva tanto de un sistema mal diseñado, ineficiente, inelástico, regresivo y plagado de filtraciones tributarias que imposibilitan mejorar la disponibilidad de recursos públicos para financiar el bienestar de los guatemaltecos.   Por otro lado, conforme la información del Ministerio de Finanzas Públicas (Minfin), durante el período 2016-2021, en promedio, el 94.1% de los recursos públicos provino de ingresos tributarios, lo que además de indicar la ausencia efectiva de otras fuentes de ingresos, también reitera la necesidad de mejorar la recaudación tributaria como fuente prácticamente única de financiamiento para la administración pública.

Entre las principales manifestaciones de falta de eficiencia del sistema se identifican las renuncias fiscales resultado de cuatro filtraciones tributarias, siendo éstas: Primero, el  gasto tributario que, en 2020, tuvo un costo de Q16,170.2 millones en 2020, equivalentes al 2.7% del PIB y 26.8% de la recaudación. Segundo, los flujos ilícitos de capital que implican el sacrificio de cerca de Q6,000.0 millones anuales (1.0% del PIB). Tercero, el incumplimiento tributario que representó una pérdida de Q9,083.2 millones, por el lado del IVA en 2020 (1.5% del PIB); y Q24,758.5 millones por evasión del ISR en 2017 (4.7% del PIB). Y, cuarto, los escudos fiscales injustificados que en 2020 sumaron Q16,200.0 millones (4.1% del PIB).  En total, estas filtraciones implican cerca de 14.0% del PIB, lo que indica que, sin elevar las tasas tributarias vigentes, pero optimizando el diseño de la legislación tributaria y la gestión del cobro de los impuestos, Guatemala podría alcanzar más del doble de la recaudación actual. De esa cuenta, el estudio contiene propuestas de espacios fiscales desde dos diferentes vertientes: una que implica medidas para mejorar la eficiencia de la administración tributaria y otra que conlleva una transformación de la política tributaria por medio de reformas legales que busquen tanto la mejora de la recaudación como la mitigación de externalidades que implican daño y maltrato al bienestar social y en particular de las niñas, niños y adolescentes.  En la primera esfera, el estudio propone el fortalecimiento del trabajo de la SAT a fin de reducir sistemáticamente en los próximos 8 años las filtraciones tributarias que no requieren cambios legales (incumplimiento tributario y flujos ilícitos de capital) y que producirían un aumento estimado del 7.2% del PIB en la carga tributaria.

En cuanto a cambios legales, se recomienda al Congreso de la República y al Ministerio de Finanzas Públicas, una reforma tributaria ambiental dirigida a transformar algunos de los impuestos actuales en tributos que produzcan una disminución efectiva de la producción de bienes y servicios que impactan nocivamente en lo ambiental, y que implicarían un aumento recaudatorio del 0.24% del PIB; una reforma tributaria sanitaria dirigida a transformar los impuestos que gravan los bienes y servicios que producen externalidades negativas sobre el bienestar de las niñas, niños y adolescentes, dentro de los que destacan los impuestos a las bebidas, y que podrían rendir hasta el 0.4% del PIB; y la eliminación de los gastos tributarios no productivos que podrían rendir hasta 1.45% del PIB.   Finalmente, si se estima conveniente y con el fin de promover la integración centroamericana, así como de promover condiciones efectivas de competencia en el interior del país, se podrían impulsar algunas reformas que producirían un aumento tributario del orden de 1.7% del PIB.   En general, el estudio, sin transformar radicalmente el ISR y eliminar los escudos fiscales innecesarios, determina la posibilidad de disponer de espacios fiscales por un mínimo de 11.03% del PIB.

Técnicamente, como se demuestra en la presente investigación, el Estado de Guatemala tiene espacios para movilizar fondos adicionales con el objetivo de cumplir con sus obligaciones, en particular de aquellas relacionadas con políticas y programas para beneficio de las niñas, niños y adolescentes. Si bien lograr que estos espacios se concreten requiere de mejoras y reformas institucionales, es importante reconocer que el mayor reto estriba en la voluntad política para conseguir acuerdos sociales en torno al necesario incremento de recursos públicos con los que el Estado de Guatemala debe contar, y los mecanismos que aseguren que quienes administran el poder público actúen de manera transparente, responsable y apegada a la ley buscando el logro de resultados tangibles en materia de desarrollo y bienestar.

Guatemala, Centroamérica, 21 de julio de 2022.