El Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (Icefi) publicó su documento para el diálogo fiscal Guatemala: Desafíos y oportunidades para lograr una política fiscal suficiente, sostenible y transparente.[1] En este documento, el Icefi analiza la situación socioeconómica y fiscal al inicio del gobierno del presidente Bernardo Arévalo y formula recomendaciones orientadas a fortalecer el esfuerzo fiscal de Guatemala.

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• Publicación - Guatemala: Desafíos y oportunidades para lograr una política fiscal suficiente, sostenible y transparente

Para el Icefi, la guatemalteca es una suerte de economía dual. Por un lado, destaca la estabilidad macroeconómica, con variables que reflejan bonanza y optimismo. Pero, por otro, se imponen realidades sociales muy precarias, con variables e indicadores sociales que muestran con crudeza el subdesarrollo, la pobreza multidimensional, la desigualdad, entre otras condiciones alarmantes. La corrupción galopante es un factor que agrava estas condiciones, y su erradicación es el principal mandato popular para el gobierno del presidente Bernardo Arévalo, como una condición necesaria y urgente para lograr mejorar las condiciones de vida de las grandes mayorías.

La situación es compleja, corregir los problemas estructurales de Guatemala no es fácil. Por ejemplo, el Icefi advierte que, paradójicamente, la principal fuerza de estabilización macroeconómica se deriva de la incapacidad de la economía guatemalteca para generar empleo, obligando a muchos a migrar. El flujo enorme de remesas que envían las hermanas y hermanos migrantes potencia el consumo, la variable económica más dinámica, por arriba de la inversión y las exportaciones, y produce un excedente de dólares, fortaleciendo el sector externo de la economía guatemalteca, mientras que el estímulo al consumo mantiene relativamente estable el nivel interno de precios (la inflación). Es decir, concluye el Icefi que, en realidad, la estabilidad macroeconómica de Guatemala se mantiene gracias a que persisten la falta de empleos y los salarios bajos, dos de los principales factores detrás de la migración forzada.

Es con esta visión más profunda que el Icefi sostiene que, aunque por supuesto, se debe mantener la estabilidad macroeconómica, son imperativas y urgentes políticas que transformen las condiciones socioproductivas, que fortalezcan las instituciones públicas, modernicen la economía, potencien la competitividad y el bienestar de la población. Sin embargo, destaca que para mantener la estabilidad macroeconómica no se requieren recursos adicionales, pero para una agenda de desarrollo integral como la que Guatemala necesita con urgencia, el nuevo gobierno debe movilizar recursos. Y, técnicamente, el Icefi señala que la lucha contra la corrupción, sin duda, es una contribución muy necesaria y urgente, pero insuficiente.

Esta conclusión implica que el gobierno del presidente Arévalo debe evaluar la política fiscal, y determinar cuántos recursos adicionales se requieren y, cómo es realista y técnicamente viable obtenerlos. El nuevo gobierno no puede continuar la política fiscal de los últimos años, porque los gobiernos anteriores han mantenido estancado el tamaño del gasto público, lo que técnicamente se conoce como una política de austeridad. Como agravante, el crecimiento galopante de la corrupción disminuye la calidad y la efectividad de los bienes y los servicios públicos.

El Icefi recomienda al nuevo gobierno elaborar y publicar un plan anticorrupción muy concreto, que cuantifique ganancias estimadas. Estimaciones recientes apuntan a que un plan de combate a la corrupción bien ejecutado podría recuperar recursos hasta por 2.7% del PIB (unos Q23,000 millones). Sin embargo, no es viable lograrlo en poco tiempo, requiere varios años, más del período del gobierno. Debe complementarse con planes de rescate y fortalecimiento de las entidades, recuperando su capacidad de lograr resultados y ser efectivas, erradicando los gastos superfluos y mejorando la calidad de los bienes y los servicios públicos. Pero, según el criterio técnico del Icefi, los recursos adicionales que aporten los esfuerzos anticorrupción y de recuperación y fortalecimiento institucional, resultan insuficientes para lo que demanda una agenda de desarrollo incluyente e integral.

Esto deja las dos fuentes usuales de recursos fiscales adicionales: impuestos y deuda pública. Antes de recurrir a endeudamiento adicional, el Icefi recomienda al Gobierno evaluar el espacio de maniobra en términos de política y administración tributaria. Una primera vía es intensificar los esfuerzos de la Superintendencia de Administración Tributaria (SAT). La SAT y el Ejecutivo deben oponerse a la concesión de más privilegios fiscales injustificados o a la creación de más regímenes especiales injustos. El Icefi urge al Gobierno a corregir los errores reiterados de subestimación en las metas de recaudación tributaria, los cuales distorsionan el presupuesto e impiden una evaluación adecuada del desempeño de la SAT, además de constituir un problema grave de opacidad fiscal.

Los análisis técnicos del Icefi muestran que el principal problema actual del sistema tributario guatemalteco posiblemente son las falencias en la legislación tributaria, en especial, disposiciones en las leyes del impuesto al valor agregado (IVA) y del impuesto sobre la renta (ISR). El estudio del Icefi detalla que esas disposiciones que generan pérdidas importantes de recaudación o establecen mecanismos de arbitraje que benefician a algunos grupos empresariales, «legalizándoles» el privilegio de pagar menos impuestos. El Icefi estima que: corregir las anomalías en la Ley del IVA podría recuperar hasta 3.6% del PIB (más de Q30,000 millones); corregir los denominados escudos fiscales en la Ley del ISR podría recuperar 2.4% del PIB (más de Q20,000 millones); y, si se corrigen los mecanismos de planificación fiscal agresiva y de arbitraje, se podría superar 3.9% del PIB (más de Q33,000 millones).

Según los cálculos del Icefi, si la SAT intensifica sus acciones de lucha contra la evasión tributaria, se revisa la pertinencia y la efectividad de los gastos tributarios y se impulsan reformas legales que corrijan los escudos fiscales del ISR y las otras anomalías en la legislación, el Gobierno podría generar un espacio fiscal adicional de alrededor de 10.0% del PIB (más de Q83,000 millones). Esto colocaría la carga tributaria de Guatemala a la par de la de países comparables, con reformas y acciones administrativas que no incluyan la creación de impuestos nuevos ni el incremento de tasas impositivas.

El Icefi recomienda al gobierno del presidente Arévalo definir una política fiscal con un fuerte componente tributario, que no violentaría sus promesas electorales, además de ser sostenible en el tiempo. Esta política fiscal también permitiría mantener un nivel bajo de endeudamiento público, financiando el presupuesto mayoritariamente con recursos corrientes y sanos. La definición de una política fiscal como la sugerida contribuiría a que el nuevo gobierno envíe un mensaje claro a la ciudadanía sobre sus propósitos, los cuales demostraría que están fundamentados con rigor técnico y viabilidad financiera. Y con ello, implementar de planes y acciones que sean efectivas para obtener resultados, su seguimiento en el mediano plazo y la procura del bienestar de todas y todos, el propósito principal de la sociedad.

Guatemala, Centroamérica, 15 de febrero de 2024.