El Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (Icefi) realizó su primer análisis técnico del Proyecto de Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado para el ejercicio fiscal 2025, formalmente presentado como la iniciativa de ley número de registro 6444.[1] De este primer análisis el Instituto identifica luces y sombras, por lo que recomienda a la Comisión de Finanzas Públicas y Moneda (CFPM) del Congreso de la República dedicar tiempo y espacio suficientes para su discusión y análisis técnico a profundidad, para preservar los aspectos positivos y corregir las debilidades encontradas.

Para el Icefi, un primer desafío para analizar y evaluar el proyecto de presupuesto para 2025 es compararlo con una base técnicamente adecuada y consistente. Por haber sido formulado antes de la aprobación y vigencia de la ampliación presupuestaria aprobada en el Decreto del Congreso de la República número 17-2024,[2] vigente a partir del 3 de septiembre, los datos de 2024 incluidos en la documentación oficial del proyecto de presupuesto no incluyen esta ampliación. El Instituto considera que las comparaciones del proyecto de presupuesto para 2025 respecto al presupuesto de 2024 sin ampliar al que hacen referencia los documentos oficiales, generan tasas de variación e indicadores distorsionados que dificultan la comprensión de los objetivos de política que persigue el Ejecutivo en su propuesta (véanse, por ejemplo, los indicadores macrofiscales en términos de porcentajes del producto interno bruto -PIB- en la tabla del anexo 1 a este comunicado de prensa).

Para obtener comparaciones técnicas consistentes y apegadas a la realidad, y con ello evitar confusiones o conclusiones erróneas, el Icefi recomienda que el proyecto de presupuesto para 2025 se analice comparando con el presupuesto ampliado de 2024. Debido al atraso del Ministerio de Finanzas Públicas (Minfin) en cargar la ampliación presupuestaria en el Sistema de Contabilidad Integrado (Sicoin), el análisis técnico realizado por el Icefi, reflejado en los cuadros anexos a este comunicado, toma como base de comparación el presupuesto vigente al 19 de septiembre de 2024, fecha en la que finalmente se operó la carga de la ampliación en el Sicoin.

La relevancia de este criterio técnico recomendado por el Icefi es evidente en el análisis de la proyección de ingresos tributarios para 2025. El examen de los datos de la tabla en el anexo 2 a este comunicado revela que al usar los datos del presupuesto de 2024 sin ampliar que contienen los documentos oficiales, pareciera que la recaudación tributaria pasaría de Q86.2 millardos en 2024 a Q109.3 millardos en 2025, lo que significaría una tasa de crecimiento interanual de 26.7%, alejada de la realidad. Si se usan los Q99.7 millardos del presupuesto ampliado de 2024, la tasa de crecimiento interanual con el proyecto de presupuesto para 2025 es de 9.6%, la cual luce optimista, toda vez supera al crecimiento del PIB nominal de 7.1%.

Sin embargo, como el Icefi lo advirtió en su comunicado de prensa publicado el 2 de septiembre de 2024,[3] persiste un error de subestimación de por lo menos Q2.9 millardos en la corrección a la proyección de ingresos tributarios operada en la ampliación presupuestaria, toda vez el Instituto y la propia Superintendencia de Administración Tributaria (SAT) estiman[4] que la recaudación de impuestos cerrará al final de 2024 en torno a los Q102.4 millardos. Respecto a esta estimación de cierre realista para 2024, la proyección de recaudación en el proyecto de presupuesto para 2025 implicaría un crecimiento nominal de 6.7%, esta vez, por debajo del crecimiento nominal del PIB de 7.1%, por lo que el Icefi advierte un posible error de subestimación en la proyección de ingresos del proyecto de presupuesto para 2025 de alrededor de Q500.0 millones en un escenario pasivo, y de alrededor de Q2,000.0 millones en un escenario activo con esfuerzos administrativos y de fiscalización por parte de la SAT.

Del análisis de los indicadores macrofiscales del proyecto de presupuesto, destaca el incremento del déficit fiscal, el cual pasaría de 2.6% del PIB en el presupuesto vigente de 2024 a 3.1% del PIB en 2025. El principal factor que explica este cambio es el incremento en el gasto público financiado con deuda pública bonificada, la cual pasaría de Q12.6 millardos en 2024 (1.4% del PIB) a Q25.1 millardos en 2025 (2.7% del PIB). Como lo muestra la tabla en el anexo 4, el prácticamente duplicar el endeudamiento público bonificado significará que esa fuente de financiamiento pasará de financiar el 9.6% del presupuesto en 2024 al 16.9% del presupuesto en 2025. La tabla del anexo 5 muestra que el 22.9% (Q5.6 millardos) de los Q25.1 millardos de deuda bonificada solicitados por el Ejecutivo de destinarán al servicio de la deuda pública, el 29.2% (Q7.3 millardos) a rubros de inversión, principalmente inversión física (Q6.1 millardos), y casi la mitad, 47.9% (Q12.0 millardos) para rubros de funcionamiento.

Llama la atención un incremento tan voluminoso del gasto de funcionamiento que el Ejecutivo propone financiar con deuda pública bonificada, pese a estar expresamente prohibido en el último párrafo del artículo 61 de la Ley Orgánica del Presupuesto. La tabla del anexo 5 detalla que los gastos en administración financiados con bonos del Tesoro crecerían 1,883.2%, al pasar de Q166.1 millones en 2024 a Q3,239.5 millones en 2025; los gastos en materiales, suministros y servicios no personales financiados con bonos del Tesoro crecerían 1,311.3%, al pasar de Q249.8 millones en 2024 a Q3,525.6 millones en 2025; las transferencias corrientes financiadas con Bonos del Tesoro crecerían 232.4%, al pasar de Q1,562.3 millones en 2024 a Q5,1935 millones en 2025.

La tabla del anexo 6 muestra el volumen de estos incrementos desde la perspectiva de las entidades que se propone ejecuten gasto financiado con bonos del Tesoro, toda vez en 2024 casi tres cuartas partes de la colocación de bonos del Tesoro se destina al servicio de la deuda, y la cuarta parte restante está siendo ejecutada principalmente por el Ministerio de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda, el Ministerio de Trabajo y Previsión Social, ya que, por ley, el programa de atención al adulto mayor se debe financiar con bonos del Tesoro, y en las transferencias corrientes a entidades autónomas y descentralizadas incluidas en las Obligaciones del Estado a Cargo del Tesoro (OEACT).

En contraste, el Ejecutivo propone que en 2025 todas las entidades de la Administración Central financien parte de su funcionamiento con bonos del Tesoro, de las cuales, destaca el Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social (MSPAS), que ejecutaría Q2.6 millardos financiados con bonos del Tesoro, Q2.2 millardos en rubros de funcionamiento y Q0.4 millardos en inversión, mientras que recomienda que las OEACT ejecuten Q5.6 millardos financiados con bonos del Tesoro, Q4.8 millardos en funcionamiento y Q0.8 millones en inversión. Aunque ha sido práctica recurrente en ejercicios fiscales anteriores que el Congreso de la República apruebe excepciones a la prohibición que impone el artículo 61 de la Ley Orgánica del Presupuesto para financiar gasto de funcionamiento con deuda pública, el Icefi recomienda al Ejecutivo ampliar y profundizar las explicaciones que justifiquen técnicamente su solicitud.

Como principal aspecto positivo del proyecto de presupuesto para 2025, el Icefi saluda la prioridad para el gasto social y un esfuerzo por vincular los ejes estratégicos de la Política General de Gobierno con el Plan presupuesto hacia un país para vivir. El proyecto de presupuesto presenta la gestión por resultados estratégicos, lo que permitirá evaluar el avance para alcanzar los objetivos planteados en los 10 ejes estratégicos que se contemplan en la Política. Este esquema permitirá avanzar en la mejora el seguimiento no solo de la ejecución financiera del presupuesto, sino, más importante, la calidad del gasto medida por las intervenciones para las personas beneficiarias y de los indicadores y metas físicas. El Icefi también ve con buenos ojos que el proyecto incluya la estimación del gasto según los clasificadores presupuestarios temáticos, para lo cual recomienda que el detalle del gasto registrado por estos clasificadores se incluya en las plataformas de consulta presupuestaria.

El presupuesto recomendado para el Ministerio de Educación incluye una inversión de Q4,933.7 millones para programas de apoyo, en los que destacan el programa de alimentación escolar, los útiles escolares, la valija didáctica, los servicios de gratuidad educativa y el mantenimiento de edificios escolares. Sin embargo, muchas de estas actividades las realizarían las Organizaciones de Padres de Familia (OPF), por lo cual el Icefi recomienda que el Ejecutivo emprenda esfuerzos adicionales de control, toda vez las OPF no están obligadas cumplir las disposiciones de la Ley de Contrataciones del Estado, constituyendo una vulnerabilidad a abusos y corrupción.

La asignación presupuestaria recomendada para el MSPAS de Q14,368.5 millones, incluye aprovisionamiento de medicamentos, tecnología médica y otros insumos para la red pública de salud, para cuya adquisición se tiene previsto el apoyo de la Oficina de las Naciones Unidas de Servicios para Proyectos (UNOPS, por sus siglas en inglés). Además, se recomienda asignar Q600.1 millones para el cumplimiento e implementación de la Ley para la Atención Integral del Cáncer, sin especificar si el destino será el hospital de oncología o a los servicios de atención. Hasta la fecha, esta Ley aún no cuenta con su reglamento aprobado, dentro del cual se deberían incorporar los criterios para la prestación de estos servicios y la construcción del hospital.

Como los principales elementos de preocupación de la propuesta del Ejecutivo, el Icefi identifica las disposiciones en los artículos 119 y 121 del articulado de la iniciativa de ley. El primero confirma la preocupación que el Icefi ha venido advirtiendo en cuanto al incremento de Q1,881.0 millones en el aporte extraordinario a los Consejos Departamentales de Desarrollo (Codede) que fue aprobado en el artículo 12 del Decreto 17-2024 de la ampliación presupuestaria. Tal como lo anticipó el Instituto, técnicamente resulta imposible ejecutar esos recursos en lo que resta de 2024, por lo que el artículo 119 de la iniciativa de ley pre autoriza una ampliación presupuestaria durante 2025, sin especificar monto, para que los Codede puedan ejecutar en 2025 esos recursos, en contravención a la obligación que establece el artículo 38 de la Ley Orgánica del Presupuesto, de restituir al Fondo Común los saldos en efectivo no ejecutados en 2024.

En el artículo 121 se propone pre autorizar una ampliación presupuestaria para aplicar la Ley Temporal de Desarrollo Integral, Decreto número 51-2022, que tiene el propósito principal de realizar pagos a grupos de exmilitares y paramilitares, con cargo al presupuesto del Ministerio de Desarrollo Social. Esta ampliación presupuestaria preautorizada está asociada a las anomalías que plagan la Ley Temporal de Desarrollo Integral, toda vez no especifica la fuente de financiamiento para los pagos a los exmilitares. El proyecto de presupuesto para 2025 considera una asignación recomendada de Q812.6 millones, pero debido a que aún no se ha precisado el número de beneficiarios ya atendidos, ni los que se podrían agregarse, es incierta la cantidad de recursos que este programa demandará en 2025 y ejercicios posteriores.

Para el análisis y discusión de estos y otros elementos del proyecto de presupuesto para 2025, el Icefi saluda la iniciativa de la CFPM para sostener audiencias públicas, las cuales deben permitir la presentación de recomendaciones técnicas por parte de sectores diversos. El Icefi recomienda a la CFPM programar varias sesiones en las que el Ejecutivo pueda profundizar sus explicaciones, especialmente sobre su solicitud para que el Congreso apruebe financiar Q12.0 millardos de gasto de funcionamiento con deuda bonificada, como excepción a la prohibición que establece la Ley Orgánica del Presupuesto. Sugiere suprimir propuestas muy cuestionables como las de los artículos 119 y 121 de la iniciativa de ley, y fortalecer las propuestas que fortalecen la gestión presupuestaria por resultados y las asignaciones para gasto social prioritario y proyectos de inversión pública en infraestructura, como el circuito metropolitano del Metro o la mejora de la infraestructura vial.