El Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (Icefi) llevó a cabo el foro «El Proyecto de Presupuesto 2020 de El Salvador: luces y sombras» ―con el apoyo de la Embajada de Suecia, la Fundación Heinrich Böll Stiftung, Oxfam en El Salvador y la Fundación Nacional para la Democracia (Ned, por sus siglas en inglés)―, en donde presentó el Documento para el diálogo fiscal, intitulado «Análisis y recomendaciones al Proyecto de Ley del Presupuesto General del Estado del Ejercicio Financiero Fiscal 2020 de El Salvador». El evento contó con la participación de diputados y diputadas de la Comisión de Hacienda y Especial del Presupuesto y de representantes de la sociedad civil salvadoreña, para reflexionar sobre el proyecto de presupuesto de 2020 y las modificaciones que se deben realizar tomando en cuenta el actual contexto económico, social y fiscal que atraviesa el país.

Documentos adjuntos

• Publicación - Análisis y recomendaciones al Proyecto de Ley del Presupuesto General del Estado del Ejercicio Financiero Fiscal 2020 de El Salvador
• Comunicado de prensa en PDF

Dentro de su análisis, el Icefi destacó que el presupuesto de ingresos totales para 2020 del sector público no financiero (SPNF) ascendería a USD8,466.1 millones (equivalentes al 30.5% del PIB), de los cuales USD7,391.1 millones serían ingresos corrientes y de capital, mientras los restantes USD1,074.9 millones provendrían de contratación de deuda interna y externa. La recaudación tributaria planteada para 2020, en términos brutos representaría el 18.2% del PIB, inferior al 18.3% estimado por el Icefi para el cierre de 2019; mientras que la carga tributaria neta sería de 18.1%, es decir, que solo se estarían estimando devoluciones de impuestos por 0.1% del PIB, muy por debajo del 0.6% registrado en 2019, lo que significaría una subestimación de la devolución de impuestos. En cuanto a la composición de la recaudación para 2020, el 52.3% provendría de impuestos indirectos. Dentro de los impuestos directos, el impuesto sobre la renta (ISR) alcanzaría los USD1,999.0 millones, un 3.4% más que la meta para 2019; sin embargo, para el Instituto es motivo de alerta que dentro del ISR se establezca que la recaudación de personas naturales asalariadas caería en un 4.1%, lo que contrasta con la estimación de una mejora en el escenario de crecimiento económico con la que se elaboró el presupuesto. Por su parte, en los impuestos indirectos, el IVA es el que tendría más peso al estimarse en USD2,282.3 millones, un 5.9% más que la meta de 2019. 

El presupuesto de egresos del SPNF ascendería a un monto de USD8,466.1 millones, de los cuales un 58.8% correspondería al Gobierno Central, un 32.3% a las instituciones descentralizadas y un 8.9% a las empresas públicas no financieras. Los gastos totales del Gobierno Central, excluyendo el monto destinado a las amortizaciones de deuda, pero incluyendo los gastos asociados al sistema previsional del país, equivaldrían al 22.0% del PIB, por debajo del 22.2% estimado por Icefi para el cierre de 2019, e inferiores a los valores observados en 2014.  La reducción del tamaño del Gobierno Central salvadoreño para 2020 estaría relacionado fundamentalmente con una menor provisión para el rubro de gastos de funcionamiento que bajaría de 14.6% del PIB, estimado para el cierre de 2019, al 14.0% para 2020; en forma complementaria, se incluye un ligero aumento para los gastos de capital que pasarían del 3.1% estimado en 2019 al 3.3% en 2020; de la misma forma, los intereses para atender los compromisos de la deuda se incrementarían del 4.5 al 4.7% del PIB en 2020.

El principal destino del presupuesto de egresos del Gobierno Central continuaría siendo para 2020 la atención a la deuda pública, que concentrará el 17.1% del total, aunque muy por debajo del 27.2% de 2019. Por su parte, el gasto específico en el ramo de educación alcanzaría el 3.8% del PIB en la provisión del presupuesto de 2020, por encima del 3.7% considerado en 2019, pero similar al valor que se tuvo en 2017; de hecho, quedaría por debajo de lo ejecutado entre 2012 y 2016. En el caso de salud, sí existe una mejora pues se asignaría una cantidad equivalente al 2.7% del PIB, por encima del 2.5% vigente en 2019 y del 2.5% que se observó en promedio en la última década.

Si bien algunos rubros percibirían mayores recursos, el recorte del gasto público persistiría en ramos como Medio Ambiente, que pasaría de 0.07% del PIB (vigente en 2019) a 0.05% en 2020; por su parte el ramo de Economía, sufriría un recorte de un 18.6%, el ramo de Agricultura y Ganadería, un 14.5%, el ramo de Turismo, un 8.5% y la Fiscalía General de la República, tendría un 11.3% menos que en 2019.

El análisis de los indicadores macrofiscales muestra que para el 2020, el déficit del SPNF alcanzaría un 3.5%, incluyendo el costo previsional, lo que implicaría un deterioro de la situación fiscal del país, pues sería mayor al 2.7% estimado para 2019 por el Icefi. Por su parte, el saldo de la deuda del SPNF llegaría a 70.4% del PIB, por encima del 69.9% del PIB estimado para el cierre de 2019. El Icefi, también señaló que en materia de transparencia persiste la falta de espacios para que la ciudadanía pueda participar en la discusión del proyecto de presupuesto. Además, se observan retrocesos en materia de acceso a la información pública, particularmente en lo que se refiere a gastos clasificados como reservados, y persisten desafíos sobre la vinculación entre presupuesto y planificación, así como la implementación de un presupuesto por programas con enfoque de resultados.

El Icefi también mostró que la inversión pública directa del gobierno central destinada a la niñez y adolescencia (IPNA), para 2020, ascendería a USD 1,004.4 millones, superior en un 6.7% a los USD941.6 millones del presupuesto vigente para 2019. Sin embargo, en términos de prioridad macroeconómica (la IPNA como porcentaje del PIB), apenas representa el 3.6%, levemente superior al 3.5% de 2019, pero por debajo de los niveles de 2013 y 2015 (3.7% del PIB). En términos per cápita, los resultados muestran que para 2020 El Salvador invertiría apenas diez centavos más al día para garantizar los derechos de cada niño, niña y adolescente con respecto a lo que destinó en 2019. Lo anterior implica que la IPNA per cápita diaria en 2020 sería a penas de USD1.30. Por otro lado, el proyecto de presupuesto para 2020 no incluye medidas que permitan determinar si la producción institucional de bienes y servicios favorece o no la inclusión e igualdad de género.

El Icefi reiteró las recomendaciones que un día antes hizo públicas frente a la Comisión de Hacienda y Especial del Presupuesto, entre las que se destacan: congelar la partida 54305 relacionada con publicidad, manteniendo el monto aprobado en 2019: esto permitiría liberar alrededor de USD9.0 millones que se pueden trasladar para el fortalecimiento de la educación en primera infancia en el ramo de Educación. También sugirió eliminar la partida relacionada con las primas y gastos de seguros privados que asciende a USD37.0 millones, los cuales deberán trasladarse al Ministerio de Salud para fortalecer el primer nivel de atención y la red hospitalaria.  Asimismo, la Asamblea Legislativa debe solicitar una explicación sobre el uso de la partida 55599, denominada «impuestos, tasas y derechos diversos», pues a criterio del Icefi, lo mejor es reorientar esos recursos, que podrían alcanzar los USD60.0 millones, para aumentar las asignaciones a los programas dirigidos específicamente a la niñez y adolescencia, particularmente en los diferentes niveles de educación, así como a programas dirigidos a la reducción de las brechas de género y a la redución de la vulnerabilidad ambiental.

El Icefi recomendó revisar las estimaciones de ingresos públicos con el fin de aumentar la meta de recaudación del impuesto sobre la renta de personas naturales asalariadas, en alrededor de USD40.0 millones. En un escenario en el que la carga tributaria proyectada se reduce, es urgente que se evalúe la eficiencia y efectividad de los impuestos vigentes así como del gasto tributario. Sobre este último, el Instituto enfatizó que tanto el Ejecutivo como el Legislativo se abstengan de promover iniciativas de ley que contengan nuevas exenciones, exoneraciones y/o incentivos sin estudios técnicos que demuestren que los beneficios sean más altos que sus costos.

Adicionalmente, el Instituto recomendó avanzar hacia la institucionalización de espacios de participación en las diferentes etapas del ciclo presupuestario, para que la ciudadanía se vuelva protagonista en la definición de las prioridades del presupuesto, siendo además un mecanismo para el fortalecimiento de la democracia salvadoreña. Finalmente, el Icefi recordó la impostergable necesidad de construir un acuerdo fiscal integral que modernice la política fiscal y permita al Estado salvadoreño cumplir con su mandato constitucional y con los compromisos de desarrollo asumidos a nivel internacional.

El Salvador, Centroamérica, 19 de noviembre de 2019.