En 2018, un grupo de diputados presentó la iniciativa de Ley no. 5431 “Ley General de Infraestructura Vial”, sobre la que la Comisión de Economía del Congreso de la República —integrada por muchos de los mismos diputados ponentes— emitió dictamen favorable el 11 de diciembre del mismo año, según ellos, atendiendo a la urgencia del país por fortalecer el sistema vial y con ello promover competitividad internacional.  Este tema ha tomado relevancia recientemente como consecuencia de la introducción en el Presupuesto de la República para 2021 de un rubro para “Recuperación Económica”, que en esencia contiene la asignación de recursos públicos para el desarrollo de proyectos de infraestructura, fundamentado en el supuesto de que al potenciar la construcción se promoverá más crecimiento económico, se producirá un efecto derrame sobre la sociedad y mejorará el bienestar de la población.

En general la iniciativa plantea:  a) la creación de una nueva dependencia, denominada Superintendencia de Infraestructura Vial –Sivial-, desconcentrada (en la iniciativa se presentaba como autónoma) del Ministerio de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda –CIV- y dotada de autonomía funcional y técnica; b) la redistribución de la recaudación del Impuesto al Petróleo y sus Derivados –IDP-, que en esencia serviría para formar un Fondo de Infraestructura Vial y para financiar el funcionamiento de la nueva entidad, aunque dejan un pequeño remanente para la Dirección General de Caminos y las municipalidades del país; este traslado no obstante, se realizaría en forma escalonada y los impactos reales se percibirían a partir del quinto año, y  c) el establecimiento de un sistema de titularización o bursatilización de las obligaciones de las entidades que desarrollarán proyectos de infraestructura y el establecimiento de un régimen tributario especial del Impuesto Sobre la Renta –ISR- para los mismos,  y d) creación de nuevos mecanismos para otorgamiento de contratos de construcción y supervisión vial, así como para el establecimiento de peajes.

Debe entenderse que Guatemala es un país que está urgido de muchos elementos que puedan elevar su nivel de competitividad a nivel internacional, entre ellas la dotación de una apropiada infraestructura.   De acuerdo al Global Competitiveness Index (2019) del World Economic Forum, Guatemala está ubicada en la posición 98 de 141 países en la capacidad de atracción de inversión extranjera, y entre de los elementos que necesitan ser reforzados,  el tema de infraestructura se ubica en la posición 102 producto de una muy pobre conectividad y una lamentable calidad en la infraestructura de caminos;  sin embargo, también inciden en esta calificación otros elementos como la baja confiabilidad en el sistema de transporte, la baja eficiencia en la conectividad aeroportuaria y otros aspectos, dentro de los que destacan la exposición de la población a beber agua potable no segura y el bajo nivel de acceso de la población a los servicios de electricidad.

Por ende, todos estamos de acuerdo en que Guatemala necesita de un buen sistema de carreteras al país, para mejorar la competitividad y tratar de promover el bienestar, especialmente en el área rural.   Sin embargo, debe dejarse claro que el World Economic Forum también incluye bajas evaluaciones, incluso peores que las relacionadas a las carreteras:  a la calidad institucional pública, destacando los altos niveles de corrupción y la muy pobre confiabilidad en los sistemas policial y de justicia; el pobre desarrollo del sistema educativo y de formación de habilidades para los trabajadores; las características del mercado laboral, en donde destacan la falta efectiva de defensa de los derechos de los trabajadores y de políticas activas para el mercado de trabajo; y el acceso a tecnologías de información, entre otros aspectos.   En consecuencia, es importante denotar que construir carreteras es importante, pero no es lo único, ni lo más transcendental en el país… forma parte del conjunto de tareas pendientes que Guatemala debe concretar.

Por supuesto que cualquiera puede decir en este momento, pero bueno, empecemos por algo… y podríamos estar de acuerdo sobre el particular, sin embargo, a las cosas hay que ponerlas en su real dimensión: el simple hecho de construir carreteras, si todo sale bien y el modelo funciona, no pondrá al país en un nivel de competitividad que, por sí mismo, atraerá inversión y mucho menos producirá un boom de bienestar sobre la población. Se necesita trabajar sobre muchos aspectos.

Aun así, el esfuerzo por modernizar el sistema de construcción de carreteras es bueno, sin embargo,  y antes de que la Ley sea aprobada, es conveniente que los diputados discutan profundamente sobre tres aspectos fundamentales,  que si bien no son los únicos, muestran un poco de la política tradicional errática que se ha tratado de vender a la población en los últimos años.   Estos son:

a - La creación de un nuevo ente público: bajo el teórico modelo de que las Superintendencias funcionan bien —hay suficiente evidencia de que no es cierto—, la propuesta propone la creación de la Sivial que se encargaría de, entre otras cosas: el desarrollo y la conservación vial, tomando la responsabilidad de definir el plan nacional de infraestructura vial y emitir la normativa para el funcionamiento de la misma.   Para el efecto la Sivial funcionará con un directorio -en el que tendrá un lugar permanente un delegado del Congreso de la República-, un superintendente y varios intendentes.  También dispondrá de un comité de evaluación que estará integrado en su totalidad por representantes vinculados con el sector privado.  El problema primario de la creación de un nuevo ente, es que no se descarta en su totalidad a la estructura vigente actual, la que ya implica gastos al Estado; pero también, en el hecho que no se establece con claridad por qué el nuevo modelo sí se considera que tendrá mejores resultados al vigente actualmente.  Es, otra vez, una especie de salto de fe. 

Sobre este particular, es pertinente recordar que la construcción y mantenimiento de carreteras en el país, ha sido sometida durante muchos años a diferentes procesos de cooptación y corporativismo del Estado, con el propósito de enriquecer  a diferentes grupos empresariales y de políticos, por medio de la concesión de la construcción y mantenimiento de carreteras, las que de todas formas, como el denominado libramiento de Chimaltenango, no ofrecen una solución concreta para el país.  De acuerdo, el modelo no funciona.

Sin embargo, el problema es que el cambio del modelo, per se, no ofrece ninguna garantía de que los resultados vayan a ser diferentes, sobre todo con la participación de miembros del Congreso de la República y evaluadores privados, y la carencia de mecanismos efectivos de rendición de cuentas,  de transparencia y sanciones ejemplares para los que no cumplan con sus funciones.   Además, la superposición de funciones implica una duplicidad o multiplicidad de gasto para los guatemaltecos, en momentos en donde se debieran utilizar apropiadamente los recursos.

Finalmente —hay más elementos que no serán tratados en esta reflexión—, se deja a la Sivial decisiones como la planificación de la infraestructura vial, la que debiera ser realizada en conjunto con Segeplan y el Minfin, atendiendo a la formulación de los teóricos planes de corto, mediano y largo plazo;  y la definición de normativas -que corresponderían al CIV- por lo que prácticamente estos entes serían relegados en sus funciones.

b - La reasignación de los recursos del IDP: Si bien es cierto que para construir carreteras es necesario disponer de mayores recursos, no es correcto que se disponga de la utilización de prácticamente la totalidad de la recaudación del  IDP, sin que exista claridad de cómo el Gobierno podrá substituir dichos recursos en el mediano plazo.   Para el efecto, y es otra muestra de improvisación sobre este tema, el Marco Fiscal de Mediano Plazo del Minfin, considera que para financiar los gastos públicos continuará disponiendo de alrededor del 75.0% de la recaudación de dicho impuesto, el que hoy, sirve para financiar los gastos generales del Estado;  mientras que la iniciativa considera que paulatinamente se trasladarán los recursos a un Fondo para financiar la construcción de carreteras, el que puede considerarse deseable, sin embargo, el mismo será construido, con los recursos que hoy son destinados a salud, educación y otros mecanismos de bienestar social.  Por ello, no es apropiado que se apruebe la ley de referencia, hasta que haya una claridad sobre cómo el Gobierno podrá reponer los recursos que serán destinados al Fondo, pues de lo contrario sería una muestra clara que los gobernantes anteponen la construcción de carreteras al bienestar inmediato de la población y podría causar una crisis de mediano plazo en ciertos servicios públicos.

c - La creación de un nuevo régimen especial en el ISR:  Una parte del problema recaudatorio del país lo ocasiona la multiplicidad de regímenes vigentes, tanto en el Impuesto al Valor Agregado, como en el ISR, y algunos de ellos han sido creados especialmente para privilegiar a los grupos vinculados con las construcción.   Por ello, además que dichos tratamientos especiales no responden a los considerados de la Constitución Política de la República, no son deseables tanto porque implican un ataque directo en contra de la equidad, sino porque nuevamente son un privilegio para grupos con capacidad de pago.   Debe recordarse que para que los sistemas tributarios sean exitosos, en la medida de lo posible, deben ser generales,  con el menor número de alícuotas y de regímenes especiales, para facilitar su comprensión y administración.

Claro que es urgente construir carreteras, pero como mi mamá dice “Mijo… no se vaya de boca” y por creer que esa es toda la solución, vayamos a crear otros focos de distorsión, ineficiencia o corrupción, que posteriormente estemos lamentando.   Por supuesto que es deseable una Ley de Infraestructura, pero es pertinente evaluar técnicamente, no políticamente, la pertinencia de un nuevo ente, el que si se demuestra que le traerá más ventajas a los guatemaltecos, será bienvenido,  pero no solo porque debemos confiar en que los congresistas y los lobistas de esta iniciativa conocen todas las respuestas a los problemas de Guatemala;  y sobre todo,  los recursos del país deben destinarse hacia donde más lo necesitan los guatemaltecos, dejando de privilegiar a determinados grupos que siguen recibiendo tratamientos tributarios especiales y no pagan impuestos.

Abelardo Medina Bermejo // Economista sénior / @a_medinab