Observatorio fiscal centroamericano no. 29 época II

La literatura económica habla de la necesidad de coordinar las acciones de política fiscal con las de la política monetaria y la política comercial de un país, con el fin de garantizar niveles apropiados de desarrollo social para la población, sin que dichos esfuerzos produzcan un desorden en el sistema monetario interno que causen etapas de inflación no deseada o una pérdida en la competitividad del comercio internacional. Por supuesto que la coordinación no implica sujeción, debido principalmente al hecho de que cada una de las políticas descritas se coordina por un ente diferente del aparato público. Sin embargo, en la práctica, los países de Centroamérica son muestra evidente de cómo los diferentes enfoques de política y la falta de coordinación del sector público en su conjunto pueden ocasionar tanto el problema de carencia de recursos para la política fiscal y la promoción del desarrollo de la sociedad, como potenciales problemas de sostenibilidad fiscal a mediano o largo plazos.

En el campo de la priorización de la estabilidad económica, por encima de la disponibilidad de recursos para financiar el desarrollo, se encuentran los países del triángulo norte de Centroamérica que, en general, muestran un esfuerzo significativo para reducir o al menos mantener constantes los niveles de deuda/PIB y el déficit fiscal, lo que implica que, en forma tácita, se está utilizando la regla fiscal del crecimiento de la deuda pública igual a cero, a pesar del impacto que ello puede tener sobre el bienestar.

El caso más emblemático es el de Guatemala, en donde con el fin de mantener constante la relación deuda/PIB (en alrededor del 24.6%) y del déficit fiscal (en alrededor del 2.0% del PIB), y ante la reducción de los ingresos fiscales en los años previos, la atención de las necesidades sociales tiene manifestaciones caóticas, especialmente en las áreas de salud, seguridad y educación. La situación fiscal de Guatemala se resume en tres aspectos fundamentales: a) una carga tributaria decreciente que pasó del 10.8%, en 2014, al 10.2% conforme la estimación de cierre para 2015 realizada por el Icefi, y del 10.4% contenido en el proyecto de presupuesto, del cual, conforme a la apreciación de este tanque de pensamiento, el valor real rondará en un 10.1%; b) un tamaño decreciente del sector público del 13.5% del PIB en 2014 al 12.9%, en 2015, según estimaciones del Icefi, y al 13.0% contenido en el proyecto de presupuesto de 2016, porcentaje que, de acuerdo con nuestras apreciaciones, se convertirá en una ejecución de entre el 12.8% y el 12.9% del PIB; y c) déficit fiscal y una relación deuda/PIB relativamente constantes, que se han convertido en el ancla nominal determinada por la Junta Monetaria de Guatemala, con el propósito de garantizar la estabilidad de precios, privilegiándola por encima del desarrollo nacional.

En forma similar, El Salvador ha hecho un esfuerzo significativo por tratar de mantener relativamente constante su coeficiente de deuda a producción nacional en alrededor del 45.0% para el gobierno central y cerca del 57.0% al incorporarle los costos del sistema previsional. Para ello, ha presionado fuertemente a la baja los niveles de déficit fiscal. Los resultados muestran que, a pesar de haber realizado algunas reformas tributarias en los períodos recientes, la carga tributaria, en términos brutos, disminuyó del 15.8%, en 2014, a un estimado del 15.7% para 2015, mientras que el presupuesto de 2016 considera un valor inalcanzable, de acuerdo con las previsiones de Icefi, del 16.9% para 2016. Por su parte, el tamaño del gobierno central ha disminuido sistemáticamente de un 18.8% del PIB, en 2014, a una estimación de cierre del 17.4% para 2015, mientras que el presupuesto considera una reducción al 16.7% en 2016 que, debido a las restricciones que implicará un nivel menor de ingresos, difícilmente será alcanzado, a pesar de las sucesivas contracciones que el gasto social ha experimentado en los últimos años. Es importante comentar que la opacidad del sistema presupuestario de El Salvador se ha reforzado recientemente, al demorar la publicación de cifras oficiales de la ejecución presupuestaria,   por lo que resulta sumamente  difícil encontrar mecanismos certeros de control a la práctica del MH de evitar el registro apropiado de  todos los gastos en el proyecto de presupuesto.

En Honduras, el esfuerzo de estabilización económica ha sido más significativo y se acompañó con una profunda reforma fiscal con sesgo regresivo al dirigirse principalmente a contraer la capacidad de consumo de los habitantes en general, sin que ello, por supuesto, implicase una mejora en sus condiciones de vida. El país logró aumento de los ingresos tributarios: del 16.3% del PIB, en 2014, se pasa a un estimado del 17.1%, en 2015, mientras que el presupuesto 2016 considera el 16.9%. Simultáneamente y con el fin de lograr la reducción del déficit fiscal, se contrajo el tamaño del Gobierno, pues pasó del 23.1% del PIB, en 2014, a un estimado del 22.6%, en 2015, y a un tamaño presupuestado para 2016 por el orden del 21.6% del PIB. Estas acciones permitieron que el Gobierno alcanzara una reducción del déficit fiscal del 4.4% en 2014, a una cifra estimada por el Icefi en el 3.3%, en 2015, y una previsión del 3.0% en el presupuesto de 2016.

Los tres países antes descritos presentan actualmente altos niveles de delincuencia y de pobreza creciente, con pocos recursos para solucionar esas problemáticas. El Salvador recientemente aprobó una reforma fiscal con el propósito de obtener recursos para la seguridad social. En Honduras y El Salvador, se aprobaron fuertes reformas fiscales tendentes al otorgamiento de incentivos fiscales a la inversión que agudizaron la falta de recursos públicos y, en Guatemala, actualmente se discute una ley que, aunque menos ambiciosa que las aprobadas por los países vecinos, implica una reducción de ingresos para el erario.

En sentido contrario al planteado por sus colegas del triángulo norte, Costa Rica se ha alejado de la disciplina fiscal, especialmente por la incapacidad interna de encontrar acuerdos que permitan mantener apropiados los niveles de financiamiento para el sistema de protección social del que se dispone. Como resultado, el país presenta niveles crecientes de déficit fiscal que oscilan entre el 5.7% observado en 2014; 6.1% estimado por el Icefi para 2015, hasta el 6.6% previsto en el proyecto de presupuesto 2016; además de un saldo de la deuda pública que ha crecido sostenidamente, desde el 27.2% del PIB en 2009, hasta el 43.2% esperado para el cierre de 2015. Los resultados descritos obedecen, en términos generales, a una carga tributaria relativamente constante entre el 13.2% de 2014 y el 13.5% estimada por el Icefi para 2015, y un tamaño del Gobierno de entre el 20.0% del PIB para 2014 y el 20.6% estimado para 2015, con una previsión del 20.4% para 2016. El déficit creciente y sobre todo el saldo de la deuda suponen la necesidad de reformas urgentes y de un acuerdo nacional que permita encontrar mecanismos de financiamiento que impidan que el país enfrente condiciones de insostenibilidad fiscal en el mediano y largo plazos. Sin embargo, la forma como se encuentra formulado el proyecto de presupuesto 2016 permite presuponer que no hay una preocupación excesiva sobre el particular.

Similar situación pareciera desarrollarse en Panamá, en donde la bonanza económica ocasionada por el rápido crecimiento de los últimos años parece estarse agotando, de tal manera que la trayectoria del déficit fiscal que durante muchos años pareció no afectar la relación deuda/PIB ahora se empieza a notar y puede crear presiones en el mediano y largo plazos, particularmente si no se toman decisiones de política tributaria que contribuyan a revertir el comportamiento recaudatorio de los últimos años. Panamá muestra una carga tributaria que se redujo del 10.5%, en 2014, hasta el 9.7% previsto por el Icefi para 2015, y aun cuando se proyecta un 10.1% en el presupuesto de 2016, los valores, dada la trayectoria observada en el presente año, parecen difíciles de alcanzar. Por otra parte, el tamaño del Gobierno se redujo, más como consecuencia del cambio de autoridades y la redefinición de las políticas de inversión, que como resultado de una política real de austeridad; así, del 19.8% del PIB, en 2014, se pasó a un estimado del 17.3%, en 2015. En este campo, la proyección contenida en el presupuesto para 2016 del 20.0% parece ser alcanzable, pero implicará un aumento del déficit fiscal y de los niveles de deuda.

Costa Rica y Panamá han continuado propiciando una participación activa del sector público en la búsqueda de mejorar la infraestructura social y productiva; sin embargo, la falta de financiamiento apropiado puede producir problemas de sostenibilidad fiscal en el mediano y largo plazos.

Nicaragua continúa siendo una incógnita. Por un lado, las cifras macrofiscales muestran una administración central ordenada en donde, en esencia, los niveles de ingresos tributarios y el tamaño del Gobierno y del déficit fiscal permanecieron razonablemente constantes de 2014 a 2015, de acuerdo con las estimaciones del Icefi, y condujeron a una reducción de la deuda pública registrada del 30.9% del PIB, en 2014, al 28.3%, en 2015. Estos datos indiscutiblemente sugieren finanzas públicas ordenadas y sostenibles a largo plazo. Sin embargo, los crecientes niveles de endeudamiento de Albanisa y la debilidad de su principal socio, Venezuela, hacen pensar en la posibilidad de dificultades fiscales en el mediano plazo. Esta situación se refuerza con la preocupación creciente por la opacidad en la presentación de las cifras públicas.

Todos los países de Centroamérica, cada cual en su dimensión, presentan problemas fiscales. Las diferencias se originan en los siguientes aspectos: carencia de recursos tributarios para financiar el desarrollo; necesidad de hacer frente a procesos crecientes de corrupción; cuestionamientos por la falta de resultados en la utilización de recursos públicos y, por supuesto, preocupación por la posibilidad de enfrentar insostenibilidad fiscal en el mediano y largo plazos. Por ello, se hace más vigente la necesidad de que, en cada país, se desarrollen profundas discusiones sociales sobre el tema fiscal que contribuyan a alcanzar el bien común de la sociedad centroamericana.