Las sociedad modernas se organizan para alcanzar los propósitos u objetivos que representan las más profundas aspiraciones de sus habitantes, lo que muchos políticos identifican como los deseos mas sentidos. Siguiendo dicho patrón, y atendiendo al modelo de representación democrática utilizado en Centroamérica, se espera que dichos deseos, objetivos y propósitos estén contenidos en la Constitución Política de cada una de las naciones.  

Ahora bien, la Constitución solo contempla dichos aspectos en forma general, no contempla la hoja de ruta para alcanzarlos y mucho menos la cuantificación de los recursos indispensables para su implementación; de allí que se hace necesaria la preparación de un Plan Estratégico o de Desarrollo, o Plan de Nación,  que debe contemplar la operativización de dichos objetivos, y en el que se definan los indicadores y metas para la evaluación de alcance para cada uno de ellos. Este Plan también debe contener la cuantificación del monto de recursos necesarios para alcanzarlos y, por supuesto, la definición de la procedencia de los mismos.

El primer paso corresponde a los ministerios o secretarías encargadas del proceso de planificación, quienes tienen bajo su responsabilidad la coordinación del esfuerzo nacional para determinar que esperan los habitantes y como se mide, además de cuantos recursos se necesitan para alcanzarlo. De esa forma, y dado a que los propósitos u objetivos constitucionales son de largo plazo,  los planteamientos para alcanzarlo deben estar en una planificación estratégica de similar dimensión, aunque  para mejor control, pueda fraccionarse en planes de mediano plazo, convergentes con los planes de gobiernos de los países.

En la práctica, la primera falla en el proceso de planificación en los países de la región es el hecho de que no todos disponen de un Plan de Desarrollo de Largo Plazo; en aquellos en donde existen, aunque en su mayor parte responden a las aspiraciones de la sociedad, carecen de la definición de la hoja de ruta para alcanzar cada una de las mismas, así como del establecimiento de indicadores y metas, especialmente, de la cuantificación del monto de recursos que se requieren para atender dichos propósitos.

Esto implica que algunos de los Planes de Largo Plazo son únicamente una interpretación más amplia de la Constitución, sin decir como llegar a los propósitos planteados en esta última.   

Un ejemplo es Guatemala, que en su Plan Nacional de Desarrollo K’atun: nuestra Guatemala 2032, presenta una planificación estratégica razonablemente convergente con la Constitución del país; sin embargo, aunque presenta un buen diagnóstico y las metas esperadas para 2032, no cuantifica, ni define con claridad los indicadores a utilizar, o del monto necesario de recursos para obtener los resultados esperados.

En su desarrollo, considera que dicha estimación debe hacerse a nivel de una planificación multianual por período de Gobierno; sin embargo, la misma tampoco existe. Por su parte, Honduras, en su “Plan Visión de País 2010-2038”, si contempla las metas e indicadores que se persiguen, pero tampoco considera el monto de recursos necesarios para alcanzar los resultados previstos; también considera que para alcanzar los propósitos del plan de largo plazo, así como para definir los gastos y financiamiento necesarios, se deben formular planes de nación y planes de Gobierno.

Un segundo problema está en el hecho que algunos países carecen de planificación estratégica de largo plazo, aunque hayan manifestado que su orientación gira en torno a su Constitución Política y al cumplimiento de la Agenda ODS 2030 de las Naciones Unidas; así su planificación se concentra en el mediano plazo, sin visión específica de largo plazo. Entre ellos, Costa Rica dispone de su “Plan Nacional de Desarrollo y de Inversión Pública 2019-2022”,  que contiene un apropiado diagnóstico situacional, definición de metas y de indicadores a utilizar, y parcialmente, para algunos aspectos, la estimación de los recursos para alcanzar los propósitos esperados.  

Por otro lado, no existe evidencia de un plan estratégico de largo plazo vigente para El Salvador y su último plan de mediano plazo fue el “Plan Quinquenal de Desarrollo 2014-2019”, que si disponía de los lineamientos y metas que estimaba alcanzar el Gobierno de turno y una versión general de la estimación de la inversión necesaria, pero no a nivel de rubro, tampoco estableció la procedencia de los recursos, sino solo consideró la búsqueda de la sostenibilidad fiscal a partir de estimaciones generales.

Finalmente, el problema más latente en la región deriva de que aun cuando exista planificación estratégica o de mediano plazo, los propósitos no se replican en la planificación fiscal de mediano plazo y mucho menos en la programación presupuestaria anual, mostrando un divorcio entre los planes de desarrollo y los propósitos de la política fiscal nacional.   

Aquí, la divergencia primaria se encuentra en el hecho que mientras los planes de desarrollo persiguen el bienestar de la población y consecuentemente deben tener un enfoque de suficiencia fiscal; la planificación de mediano plazo y los presupuestos fiscales anuales, tienen un enfoque de sostenibilidad fiscal y especialmente de  sostenibilidad de la deuda, dejando de lado los propósitos nacionales.  

Sobre este último aspecto, y en forma adicional, en muchos países la planificación fiscal multianual no corresponde a planificación de gasto, sino en esencia corresponde a planificación macrofiscal, simplemente dirigida a conocer cual es la situación del sector, en el contexto del comportamiento esperado de la situación económica general. Un ejemplo es el Marco Fiscal de Mediano Plazo 2020-2024 de Panamá, que contempla únicamente los techos esperados de ingresos y de gasto para cada uno de los años fiscales futuros, con el propósito de establecer la regla fiscal del gasto y del déficit fiscal, de utilidad para controlar el saldo de la deuda; sin embargo, en ningún momento toma en consideración el alcance de los propósitos nacionales.

Guatemala dispone también de un “Marco Fiscal de Mediano Plazo, 2022-2026” definido con el propósito de establecer techos presupuestarios y que tiene como propósito garantizar la estabilidad fiscal y está complemente desconectado del Plan Nacional de Desarrollo. El único caso en la región que parece ser convergente en el mediano plazo, es Nicaragua, que en  su Marco de Gasto de Mediano Plazo 2021-2024, anexo a su Proyecto de Presupuesto 2022, presenta las estimaciones del gasto esperado por dependencia administrativa, y los destinos por programa, y que teóricamente responde a su “Plan Nacional de Lucha contra la Pobreza para el Desarrollo Humano, 2022-2026”, pero no existe planificación de largo plazo al que se acomode esta planificación de medio término.

La planificación estratégica debe estar conectada con la planificación fiscal, de tal forma que se asignen los recursos que son necesarios para obtener los resultados esperados del bienestar de la población. La falta de planificación de largo plazo, o de planes de mediano plazo, o de convergencia entre la planificación fiscal y la planificación estratégica, al margen de establecer poca coordinación de los entes del Estado, solo demuestran poco interés en alcanzar los objetivos de desarrollo planteado, y un refuerzan un enfoque más dedicado a  garantizar la sostenibilidad de la deuda.

Abelardo Medina Bermejo // Economista sénior / @a_medinab

Esta columna fue publicada originalmente en Gato Encerrado, disponible aquí.