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Algunos aspectos técnicos de la reforma a la ley de la SAT

En los últimos días se ha producido un fuerte ataque de algunos centros de pensamiento y analistas, a los elementos que, de acuerdo a su criterio, contiene en forma inapropiada la propuesta de reforma a la Ley Orgánica de la SAT. La mayor parte de las críticas giran en torno a la composición propuesta para el Directorio, pero sobre todo a la participación del Ministro de Finanzas Públicas en el mismo y en forma indirecta a la participación del Presidente de la República en la designación de las autoridades. También se ha cuestionado que la designación del Superintendente y la del TRIBUTA la realice el Directorio propuesto, y se argumenta “intervención del organismo ejecutivo”.

En realidad, la mayor parte de la polémica se encuentra en el campo filosófico y político y no en los fundamentos técnico-legales, ni en la factibilidad actual y pertinencia de hacer reformas que produzcan un efecto positivo y perdurable en la administración tributaria. La discusión parece quererse llevar al campo de batalla entre aquellos que defienden la participación del sector privado en las acciones públicas y los que propulsan un Estado fuerte. Incluso, en forma lamentable, algunos de los “analistas” se han dedicado a descalificar y hablar mal, de forma grosera y abusiva, de algunos de los ponentes -personas en lo individual-, en lugar de discutir las ideas y argumentar apropiadamente sus planteamientos, o lo que sería mejor, a plantear propuestas concretas que tiendan a mejorar la existente. Bueno… parece que como dicen nuestros viejitos, seguimos viviendo en una olla de cangrejos…

Independientemente de ello y con un afán totalmente constructivo, quisiera que nos tomemos un poco de tiempo para discutir algunos aspectos técnicos que, si nos interesa a los guatemaltecos, deben considerarse para practicar una reforma apropiada a la ley orgánica de la SAT, pero tomando en cuenta las regulaciones constitucionales y sobre todo legales vigente. Dentro de dichos aspectos tenemos los siguientes:

 a. Sobre la participación del presidente de la República y el ministro de Finanzas en la designación de autoridades de la SAT

La Constitución Política de la República en el inciso q) del Artículo 183 establece que corresponde al Presidente de la República administrar la hacienda pública con arreglo a la ley.  También en el inciso j) del mismo artículo se establece como función del Presidente: Someter al Congreso de la República, por medio del Ministerio de Finanzas Públicas, el proyecto de presupuesto que contenga en detalle los ingresos y egresos del Estado. Por ende, la Constitución define que es el Presidente de la República el responsable de definir las políticas de ingresos y gastos públicos, pero además de administrar la ejecución de dichas políticas. Por su parte, el Decreto 114-97 “Ley del Organismo Ejecutivo” establece en su artículo 35 que: “Al Ministerio de Finanzas Públicas le corresponde cumplir y hacer cumplir todo lo relativo al régimen jurídico hacendario del Estado, incluyendo la recaudación y administración de los ingresos fiscales…”.  Esta tarea por supuesto la realiza el Minfin por delegación del Presidente.

En consecuencia, es imposible, dada la legislación vigente, excluir al Ministerio de Finanzas Públicas de la dirección de la SAT.  Por ello, atendiendo a la legislación solo quedan tres caminos válidos (consultado con especialistas en derecho administrativo): que la SAT sea una dependencia directamente vinculada al Minfin (como era la Dirección de Rentas Internas);  que la SAT sea una dependencia descentralizada con un cuerpo directivo (llámese Directorio) del cual el responsable principal deberá ser el Ministro de Finanzas, y por supuesto el Directorio deberá ser designado por el Presidente de la República; o que la SAT sea un ente descentralizado en donde el Superintendente sea el jefe único, nombrado por el Presidente, pero para ello debe reformarse la Ley del Organismo Ejecutivo.  No tenemos otros caminos, la Constitución establece que el Presidente es el jefe del Organismo Ejecutivo y la SAT forma parte de dicho organismo, por ello, ya sea en forma directa o por medio del Minfin, las autoridades de la SAT deberán ser designadas por él, nos guste o no nos guste…  Bueno, siempre nos queda el camino de cambiar la Constitución…

La integración contenida en la Propuesta, no fue planteada por el Icefi (para ver la propuesta original consultar www.icefi.org),  sino derivó de asesores del Minfin en una reunión de la Comisión de Finanzas del Congreso en la Antigua Guatemala,  en donde participaron muchos entes -incluyendo a la Cicig, Acción Ciudadana, Asies, ATAL (integrado por Cacif, FUNDESA, CIEN y la Fundación Guatemala 2020), funcionarios del Banguat y representantes de organismos internacionales-, con el propósito de plantear una alternativa a posiciones distantes (paradójicamente algunos de los participantes de esta reunión hoy dicen que no están de acuerdo a la propuesta…).  El propósito de la idea fue tratar de reproducir la Comisión Técnica de Finanzas Públicas a alto nivel… la CTFP está definida en el artículo 4º. Del Acuerdo Gubernativo 240-98 “Reglamento de la Ley Orgánica del Presupuesto” y está integrada por funcionarios del Minfin, Banguat, Segeplán, SAT y otros.

 b. Sobre las características que debe tener un miembro del directorio

Regresemos a la idea básica… Recordemos que los problemas de gobernanza en la SAT y relacionados con el Directorio, que pueden ser establecidos en cualquier diagnóstico, se derivan fundamentalmente de dos factores: carencia de rendición de cuentas efectiva de sus miembros, debido a que es imposible deslindarles responsabilidades concretas (además que no rinden cuentas a ningún ente), y existencia de conflicto de intereses, porque algunos de ellos se dedican a la asesoría y apoyo tributario de contribuyentes. Por ello, si a los guatemaltecos nos interesa que el rendimiento de la SAT sea óptimo, y se plantea que debe existir Directorio en la SAT –con ello manteniendo la descentralización y autonomía institucional-, las personas que lo integren deben tener funciones claramente establecidas y no tener conflicto de intereses; de esa forma se les puede deslindar responsabilidades sobre sus acciones.    

Lo descrito, solo se logra efectivamente si las personas tienen asignadas buenas remuneraciones por un trabajo a tiempo completo y además tienen asignadas responsabilidades legales que garanticen la rendición de cuentas. Además, como en sus funciones tendrán que discutir con el Ministro de Finanzas Públicas, deben tener el mismo nivel jerárquico o al menos el mismo empoderamiento, para plantear mejoras concretas en la estrategia de la administración tributaria y en la evaluación permanente de los resultados de la misma. Por ello parece que la mejor salida es que los miembros del Directorio sean funcionarios públicos de alto nivel, bien remunerados y dedicados a tiempo completos para garantizar todos los aspectos anteriores. Una última cosa, los miembros del Directorio debieran ser especialistas en administración tributaria… si no se tiene dicho expertise pueden ser conocedores en legislación tributaria, en economía, en auditoría u otros temas vinculados, pero esos son campos diferentes y menos apropiados para el trabajo de la SAT.

 c. Sobre las competencias que debe tener el directorio y el superintendente

Siguiendo la misma línea, si se dispone que haya Directorio, el mismo no debe tener responsabilidades administrativas.   Sus responsabilidades deben ser estratégicas y de evaluación sobre el funcionamiento de la SAT; tampoco debe atender la discusión de casos relacionados con los contribuyentes, que es una tarea sustantiva de la SAT. Las actividades administrativas deben ser atendidas por el Superintendente, con la autorización del marco general por parte del Directorio; además, para garantizar los derechos de los contribuyentes, las tareas y resultados de las funciones del Superintendente deben ser públicas. Por ello, la propuesta debe tener una clara separación de las competencias de cada instancia, de tal forma, que puedan deslindarse responsabilidades y no haya superposición de funciones y por supuesto que no haya conflicto de intereses; por ejemplo, los miembros del Directorio no deben tener responsabilidades sustantivas y administrativas, porque no pueden ser evaluadores, cuando ellos mismos forman parte de dichas acciones.

Como parte de estas regulaciones al trabajo de la SAT, se debe obligar a la publicidad total de sus acciones y eliminar la facultad de excluirse de la aplicación de la Ley de Compras y Contrataciones, a fin de garantizar más transparencia. También los reglamentos de aplicación interna deben ser aprobados por el Directorio, previo a su aplicación por el Superintendente. Lo que es muy claro es que el Superintendente debe tener autonomía total en sus actividades, pero las mismas, que ya son reguladas por la Ley, deben estar supervisadas –lamentablemente la Contraloría de Cuentas no hace efectivamente su trabajo- por el Directorio, por medio de la evaluación de los resultados.  

 d. Sobre los recursos de revocatoria y las funciones del tributa

La atención de los recursos de revocatoria, de reposición o similares, son una tarea sustantiva de la autoridad superior de una institución, cualquiera que sea.  De acuerdo al Decreto 119-96 del Congreso de la República “Ley de lo Contencioso Administrativo”, en sus artículos 7, 8 y 9, los recursos de revocatoria se interponen contra las resoluciones de una autoridad administrativa, que tenga superior jerárquico, dentro del mismo ministerio o entidad descentralizada o autónoma. Eso significa en términos generales, que los recursos de revocatoria que debe conocer la SAT, son impugnaciones que elevan los contribuyentes a la autoridad máxima de la SAT, para que ésta evalúe si las resoluciones dictadas por autoridades inferiores se encuentran fundamentadas en Ley. Por ello, no es posible, de ninguna forma, como lo han querido hacer entender algunos “analistas” que debe existir supervisión del sector privado a este proceso, porque además (como sucede ahora) de que produce conflicto de intereses, es una tarea propia de la Institución.     

En consecuencia, dependiendo la estructura deseada para la institución, es lógico que quien se debiera encargar de este procedimiento, o es el Superintendente o es el Directorio. La propuesta plantea la creación del TRIBUTA y para darle más supervisión a las tareas del Superintendente, se plantea que debe ser el Directorio quien designa a dichos funcionarios, quienes deben ser un grupo de especialistas en el campo tributario y aduanero. Debe quedar claro que las funciones del TRIBUTA no se encuentran en el campo jurisdiccional, son parte del proceso administrativo interno de la SAT, por ello, no hay efecto en contra del derecho de defensa del contribuyente; lo que hará el TRIBUTA es revisar si las actuaciones de la SAT son correctas, en forma administrativa, conforme lo establece la Ley.

 e. Sobre la descentralización y autonomía de la SAT

Es claro que hay plantear la posibilidad de que siga existiendo el Directorio de la SAT, se preserva la estructura descentralizada institucional y no se debe restringir la autonomía financiera, administrativa, funcional, técnica y económica, ya hoy garantizada en la Ley Orgánica de la SAT. Lo que la propuesta debe hacer es fortalecer a la Institución por medio del acceso a todos los medios informativos, incluyendo la información bancaria para fines de fiscalización y control para garantizar sus propósitos; por supuesto, por medio de procedimientos debidamente regulados por la Ley. Dentro de los procedimientos de acceso y regulación a la información, uno de los aspectos que debe reglamentarse apropiadamente es el acceso exclusivo a la información que produce la SAT y que se encuentra en manos privadas, lo cual si representa una violación a lo dispuesto en el Artículo 24 de la Constitución de la República.

Dentro de los aspectos que deben incorporarse para el fortalecimiento institucional de la SAT, es la garantía del derecho a la carrera administrativa de los trabajadores, lo cual evita abusos de Superintendentes que remueven discrecionalmente trabajadores para substituirlos por allegados; además que obliga que todos los miembros de la institución deben pasar un proceso de selección que garantice su idoneidad. También, la propuesta debe incluir el fortalecimiento de la rendición de cuentas, haciendo públicas las declaraciones patrimoniales de los funcionarios y permitiendo el acceso a la información bancaria de los mismos, para que la auditoría interna, dependiente del Directorio, pueda verificar con certeza los datos.

 f. Sobre los derechos del contribuyente

Aunque el funcionamiento del sistema tributario no deriva de un “mercado”, si es cierto que no debe permitirse que ninguno de los participantes pueda abusar de su posición; tal y como sucede en actualmente en Guatemala en mercados monopólicos u oligopólicos, en donde el usuario, consumidor, cuentahabiente o recipiendario de los servicios se encuentra en una clara desventaja, sin que haya realmente un ente encargado de su defensa.

En el ámbito tributario, ya la propia Constitución establece algunos límites a la capacidad ejecutiva del Estado en su función de cobro de impuestos, sin embargo, ningún otro cuerpo legal define los derechos que puede esgrimir el contribuyente en su defensa y para evitar abusos por parte de la SAT, en el proceso de ejecución de la actividad recaudatoria y fiscalizadora. En consecuencia, los derechos del contribuyente deben ser incorporados a la legislación tributaria actual, concretamente al Código Tributario, de tal forma que toda persona, individual o jurídica, tenga la posibilidad de respaldar sus decisiones y disponer de una relación de respeto con la SAT. La propuesta incorpora, por primera vez en la historia tributaria del país, el conjunto de derechos del contribuyente que definitivamente se convierten en obligaciones de la SAT y sus funcionarios y limitan su acción y protegen al contribuyente.

Hay algunos otros elementos técnicos que pueden discutirse, pero sobre todo debe quedar claro que el propósito de la propuesta de reforma, no es legislar para que la SAT recaude más en forma inmediata y mucho menos para profundizar la intervención del Ejecutivo, como algunos analistas han sugerido (incluso han sugerido que se siga el modelo de la Junta Monetaria, pero allí: cuatro de los miembros titulares son nombrados por el Ejecutivo y el Presidente tiene voto doble, por lo que siempre ganan las decisiones de dicho organismo…).  La propuesta de reforma de Ley, es una propuesta de acuerdos de varios sectores, no necesariamente de consensos, pero en donde se trata de privilegiar el bien común, con el fin de garantizar la gobernanza interna de la SAT, dejando claro quién manda a quien y las responsabilidades que todos deben atender; de privilegiar la transparencia, y no menos importante, contribuir a la defensa de los derechos del contribuyente.